<<
>>

А. НАРДОВА ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ПОСЛЕ РЕФОРМЫ 1870 г.1

В правительственных кругах России отчетливо понимали, что крестьянская реформа не может остаться изолированным законодательным актом, что, «двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним, или вслед за ним, двинуть и все другие»2. В числе преобразований, которые неизбежно должны были последовать за отменой крепостного права, важное место отводилось реформам местного управления, прежде всего земского. В свою очередь реформа земская повлекла за собой и оказала существенное влияние на складывание системы общественного' управления в городах.

Вопрос о проведении городской реформы назрел давнои Вступление России на путь капитализма ознаменовалось бурным развитием городов, изменением социальной структуры их населения3, привело к возрастанию роли городских центров в экономической, общественно-политической и культурной жизни страны.

В силу этого вопросы управления городами, налаживания коммунального хозяйства приобретали особое значение; Вплоть до начала 70-х годов прошлого века основным законодательным документом, регулировавшим устройство городского общественного управления, оставалась «Жалованная грамота» городам Екатерины II (1785). Некоторые ее положения были •фактически сведены на нет последующими законодательными актами, другие перечеркнуты самой жизнью, но формально отменены не были. Все законодательство, запутанное и неопределенное, давно перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов.

Выборного представительного органа, наделенного распорядительными функциями, не было, они осуществлялись собранием «городского общества». В его состав входили лица, принадлежащие исключительно к городским сословиям: купечество, почетные граждане, мещане и ремесленники. Проживавшие в городах дворяне, лица духовного звания, разночинцы, сельские обыватели были отстранены от участия в общественных делах. .Для вынесения «приговоров» (постановлений), избрания исполнительного органа и т.д. требовалось всякий раз созывать собрания всего «городского общества». Такой порядок свидетельствовал о неразвитости форм городской общественной организации, в то время как европейский муниципальный строй базировался уже на основе представительства. Исполнительный орган — дума — состоял всего из нескольких гласных во главе с городским головой. Практически дума не обладала никакой властью, находилась в полной зависимости от администрации.

Единственным городом, имевшим до отмены крепостного права особое общественное устройство, был Петербург. Реформа столичного управления была проведена в 1846 г. Ею прежде всего закреплялось право на участие в общественном управлении неподатных сословий. Основным критерием для приобретения такого права стала не сословная принадлежность, а имущественное состояние. Другое важное преобразование заключалось в перенесении распорядительных функций с «городского общества» на собрание его уполномоченных — «общую думу». Она избиралась по сословиям и состояла первоначально из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Исполнительный орган— «распорядительная дума» — теперь избирался уже не на собрании «городского общества», а «общей думой». Были разграничены обязанности исполнительного и распорядительного органов. Однако пределы самостоятельности общественного управления оставались невелики.

Организация общественного управления в Петербурге строилась на сочетании буржуазного и сословного начал.

Но при всем несовершенстве реформы был сделан существенный шаг вперед по сравнению с существовавшим в городах общественным устройством. В 1862—1863 гг. в ответ на поступившие ходатайства организация управления, аналогичная петербургской, была распространена на Москву — вторую столицу государства и Одессу — крупнейший торговый порт на Черном море. В 1862 г. Министерство внутренних дел возбудило вопрос о городской реформе и получило санкцию царя. Первоначально правительство выдвигало компромиссную программу, которая предусматривала введение, с некоторыми поправками, Городового положения 1846 г. Однако в начале 60-х годов такой характер реформы уже не мог устроить широкую общественность, с мнением которой в новых условиях приходилось считаться. Об этом неоспоримо свидетельствовали соображения по поводу проектируемой реформы, поступившие в Министерство внутренних дел от созданных по его распоряжению в городах особых комиссий из чиновников и представителей населения. На изменение программных установок в более прогрессивном направлении оказала влияние и опережающая разработка земского положения. Принятая в 1864 г. на гребне общественно-политического подъема земская реформа породила принципиально новый тиіг общественных учреждений — с представительством от всех сословий, буржуазным имущественным цензом, известной самостоятельностью в решении хозяйственных вопросов. Ранее определившиеся принципы построения земской реформы имелись в: виду при подготовке первого проекта городского положения, а когда он был окончен (1864 г.), поступило распоряжение согласовать последний с вступившим в силу Положением о земских учреждениях.

Проект городской реформы довольно далеко отошел от первоначальных замыслов правительства, был значительно приближен к буржуазным правовым нормам. По своему содержанию он находился в русле прогрессивных реформ начала 60-х годов (земской, судебной). В основу проекта были положены принципы всесословности представительства, буржуазного имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей и самоуправления городского общест/ва. Первая редакция проекта не стала окончательной, и лишь третий по счету министерский проект получил в 1870 г. силу закона. Таким образом, подготовка городской реформы затянулась на целых восемь лет. За эти годы произошло резкое поправение внутриполитического курса, что не могло не вызвать изменений в подходе правительства к решению проблем местного самоуправления. Кроме того, несомненно, сказался и опыт взаимодействия правительства как с земским, так и с преобразованными городскими представительными учреждениями. Городские думы (Петербургская, Московская, Одесская) в 60-е годы продемонстрировали готовность общественных сил взять на себя осуществление функций городского управления в объеме значительно большем, чем это входило в намерения правительства. В их деятельности оно усмотрело проявление таких тенденций, которые были не приемлемы для правящего лагеря: стремление расширить свою компетенцию, выйти за рамки чисто хозяйственных вопросов, ослабить зависимость от административного аппарата и т.д. Первый раз проект был внесен в Государственный совет в декабре 1866 г., но пролежал там без всякого движения до весны 1868 г. В обстановке, которая сложилась в стране после покушения на царя (апрель 1866 г.), представлялось недопустимым обсуждать документ, в основу которого были положены принципы самоуправления. Все же необходимость в проведении городской реформы была настолько очевидной, что Министерство внутренних дел не могло совсем отказаться от рассмотрения составленного проекта.

Однако, вернувшись к его доработке, постаралось принять все меры для усиления охранительных тенденций в статьях будущего закона.

В результате последующего редактирования проекта Горо- довое положение приняло более консервативный, ограниченный характер по сравнению с реформами начала 60-х годов. Но главные принципы земского положения явились основополагающими также и для городового. Независимо от изменения внутриполитической ситуации правящие круги были заинтересованы в такой реорганизации общественного управления в городах, которая создала бы условия для более эффективного решения муниципальных проблем.

Городской реформой 1870 г. были созданы всесословные органы местного самоуправления. Распорядительные функции теперь возлагались уже не на все городское общество, а его представительный орган — думу. Выборы в думу происходили раз в четыре года. Число членов думы — гласных — было довольно значительным: в зависимости от численности избирателей в городе — от 30 до 72 человек. В столичных думах гласных было намного больше: в Московской—180, Петербургской — 252. На заседании думы избирался исполнительный орган общественного управления — управа и городской голова, который являлся председателем одновременно исполнительного и распорядительного органов.

Избирательное право базировалось на буржуазном имущественном цензе. Право участия в выборах независимо от сословия получали владельцы недвижимой собственности, облагаемой налогом в пользу города, а также лица, уплачивающие ему определенные торгово-промышленные сборы. Избирательным правом в качестве юридического лица пользовались также разные ведомства, учреждения, общества, компании, церкви, монастыри. Принимать личное участие в голосовании дозволялось только мужчинам, достигшим 25-летнего возраста. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах лишь через своих доверенных лиц. Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не владевшие недвижимой собственностью, а также представители образованной части населения, люди умственного труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, в основном не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры.

В течение всего периода действия Городового положения 1870 г. со страниц либеральной периодической печати не сходил вопрос о необходимости предоставления избирательного права лицам, снимающим квартиры определенной стоимости. Обращалось внимание на парадоксальность положения, когда из-за отсутствия установленного минимального имущественного ценза избирательное право получили фактически неимущие владельцы хибар и лотошники, уплачивавшие копейки за право торговли вразнос. В то же время достаточно состоятельные лица, снимавшие дорогостоящие комфортабельные квартиры, этого права были лишены, хотя многие из них благодаря образованию, профессиональным знаниям, могли бы принести реальную пользу обществу в качестве городских гласных. Забегая вперед, отметим, что имели место попытки обойти закон или путем покупки рублевых «свидетельств на мелочный торг», или приобретения малоценной недвижимости. Так, например, известный ученый-правовед Б. Н. Чичерин постоянно проживал в Тамбове и имущественным цензом, необходимым для участия в выборах в Москве, не располагал. Однако, приняв решение баллотироваться на пост московского городского головы, он приобрел домишко-раз- валюху на краю города и в качестве собственника недвижимости получил формальное право на внесение їв список столичных избирателей. Поскольку дело касалось такой известной личности, как Чичерин, его избрание в городские головы не осталось незамеченным прессой. При этом печать поспешила приоткрыть и завесу над тем, каким образом Чичерину удалось «внезапно и искусственно сделаться московским гражданином».

225

8 Зак 251

Что касается вопроса о минимальном имущественном цензе, то, не устанавливая его, законодатель, однако, постарался принять меры для ограничения влияния на выборах малоимущих горожан. Был провозглашен принцип «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов». Он вылился в так называемую «трехразрядную систему» группировки избирателей, заимствованную из прусского муниципального законодательства. Ее суть заключалась в том, что списки избирателей составлялись в порядке уменьшения налогов, уплачиваемых в городской бюджет. В такой последовательности избиратели подразделялись на три численно далеко не равные группы, размер которых определялся суммарным равенством городских платежей. На этом основании каждый из трех разрядов имел право избирать в думу одинаковое число гласных. Таким образом, незначительная горстка наиболее состоятельных людей, вносившая 7з часть налогов, могла послать в общественное управление столько же своих представителей, сколько избирала их туда основная масса малоимущих налогоплательщиков, включенных в третий разряд. Вот, например, какая картина складывалась на первых выборах в Петербурге. В первый разряд вошло 224 человека, во второй — 887 и :в третий — остальные 17 479 избирателей. Каждой категории было положено избирать по 84 депутата. И получалось, что в думу проходил один депутат от 2,6 избирателя первого разряда, от 10,5 — второго и от 208 — третьего.

На новые общественные учреждения были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т. п. Городские думы были обязаны заботиться также и об «общественном благосостоянии»: оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием, принимать меры против пожаров и других бедствий, способствовать охране «народного здравия» (устраивать больницы, помогать полиции в проведении санитарно-гигиенических мероприятий), принимать меры против нищенства, способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.).

Органы самоуправления в рамках очередной компетенции наделялись правом самостоятельности. Функции контроля, осуществляемые губернской администрацией, были сведены к надзору за «законностью действий» общественного управления.

Законодательно ограничив компетенцию дум сферой хозяйственной деятельности, самодержавное правительство стремилось дополнительно принять предупредительные меры против превышения думами предела установленных для них полномочий. Наибольшие опасения вызывала возможность использования думской трибуны для заявления сколько-нибудь оппозиционного характера.

Уже в первую редакцию проекта была включена статья, на основании которой упраіва — исполнительный орган, подотчетный думе, получала право опротестовывать постановления последней, т. е. приобретала функции надзора над распорядительным органом. В результате дальнейшей доработки проекта его консервативно-охранительная направленность усилилась. В частности, было изменено первоначальное положение, предусматривавшее отдельных председателей для распорядительного и исполнительного органов. Государственный Совет пришел к выводу, что в интересах правительства слияние обеих должностей, так как усиление значения и авторитета городского головы будет «лучшим ручательством против незаконных постановлений» и в думе и управе. С той же охранительной целью городской голова был наделен правом останавливать исполнение определений думы, признанных им противозаконными.

Наиболее консервативно настроенные силы пытались добиться расширения права вмешательства администрации в деятельность городских дум. На одном из последних этапов прохождения проекта — в собрании Соединенных департаментов Государственного Совета — было поддержано предложение о создании на местах органа надзора за деятельностью городского общественного управления — губернского по городским делам присутствия, правомочного не только утверждать или отклонять постановления дум, но и выносить решения по существу вопроса. Даже Министерство внутренних дел не считало возможным пойти так далеко по пути ограничения самостоятельности органов общественного управления. Министр внутренних дел А. Е. Тимашев доказывал, что столь широкие полномочия «должны подорвать ту самостоятельность в делах городского хозяйства и устройства, которая присваивается городскому управлению другими статьями проекта, и в этом отношении го- рсдовое положение существенно отступило бы от Положения 0 земских учреждениях»4. Общее собрание Государственного Совета нашло нежелательным слишком большой разрыв в объеме прав, предоставляемых двум органам местного общественного управления. Вопрос о наделении губернских присутствий правом вмешиваться непосредственно в деятельность городского самоуправления был решен отрицательно. Как мы видим, влияние закона о земских учреждениях сказалось не только на начальной стадии подготовки Городового положения, но и на завершающем этапе.

При окончательном редактировании проекта не было учтено ни одно из предложений, принятие которых могло бы укрепить лозиции органов самоуправления.

Реформа для своего времени была, безусловно, прогрессивным законодательным актом, хотя и носила ограниченный, «половинчатый» характер. Компетенция органов самоуправления была сведена исключительно к сфере хозяйственной деятельности. И хотя в этой области городским учреждениям была предоставлена самостоятельность, их возможности здесь оказывались в общем весьма узкими, прежде всего в силу ограничений бюджетного права. На результатах деятельности не могло не сказаться и отсутствие у городских учреждений принудительной власти: добиваться выполнения своих распоряжений они могли только через полицию. Серьезный минус Городового положения заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Наконец, избирательный закон носил не* демократичный характер. Таковы основные черты Городового положения, во многом предопределившие условия деятельности и развития городского самоуправления.

Любопытно отметить, что в некоторых кругах Городовое положение 1870 г. воспринималось лишь как первый этап, за которым предполагались последующие законодательные акты, призванные упрочить дело городского самоуправления. В целом реформа была принята в обществе сочувственно, на нее возлагались большие надежды. От новых органов общественного управления ждали решительных перемен в состоянии хозяйства и благоустройства городов. Разумеется, эти ожидания были связаны с представлениями о более широких пределах самостоятельности, независимости общественных органов от административной власти, их авторитетности и весе в обществе.

8*

227 В соответствии с «высочайшим указом Правительствующему Сенату» под действие закона 16 июня 1870 г. подпадали только города внутренних русских губерний, Сибири и Бессарабской области, причем и здесь он вводился не единовременно. Незамедлительно Городовое положение вступало в силу в 41 губернском и областном центре и четырех портовых городах, имеющих важное торговое и военное значение. В 1872 г. были приняты Правила о применении Городового положения к столицам и Одессе. Внесенные в них изменения по сравнению с законом 16 июня 1870 г. касались в основном процедурных вопросов и были вызваны прежде всего потребностью упростить механизм функционирования городских дум крупнейших городов, где числа гласных было самым большим. Вместе с тем учитывался и несопоставимый с другими городами объем деятельности этих органов.

Важнейшим звеном в реализации городской реформы являлись выборы в органы самоуправления — в думы и управы. Вынужденное считаться с возрастающей силой городской буржуазии, власти стремились, по возможности, ослабить ее влияние, растворив в массе избирателей, на принадлежащих к торгово- промышленным слоям населения города. При этом наибольшую заинтересованность правительство проявляло в привлечении к городскому самоуправлению представителей дворянского сословия. Одновременно преследовалась цель максимально ограничить доступ в думы представителей малоимущих слоев городского населения.

Судить о том, в какой мере избирательный закон оправдал надежды его создателей, можно по результатам выборов. В Центральном государственном историческом архиве в Петербурге сохранился ценнейший источник для изучения состава избирательных собраний и городских общественных учреждений практически за весь период действия Городового положения 1870 г. Это единые и обязательные для всех городов формы статистической отчетности об итогах выборов, поступавшие в Министерство внутренних дел.

Автором были проанализированы сведения о результатах выборов на очередное четырехлетие, проведенных в 1883/84 г. по столичным, губернским и крупным портовым городам, где Городовое положение вводилось в первую очередь. Статистические данные свидетельствуют, что право участия в выборах получила ничтожно малая часть городского населения: средняя доля избирателей в общей численности жителей по 40 учитываемым нами городам составила лишь 5,5%. При этом выявилась определенная закономерность: с увеличением размера города процент горожан, наделенных правом голоса, имел тенденцию к снижению. Это объяснялось тем, что в больших городах оказывался выше удельный вес жителей, не имевших недвижимой собственности: наемных рабочих, студенчества, интеллигенции и т.д. В Петербурге из 861 тыс. жителей избирательные права получили только 16,1 тыс. человек —1,9%. Данные статистики по 40 указанным городам могут быть дополнены имеющимися сведениями о количестве лиц, внесенных в избирательные списки на первое выборное четырехлетие по 501 городу. Выяснилось, что в городах с населением более 20 тыс. человек доля избирателей не превысила 4%, и только в городах, насчитывающих менее 5 тыс. жителей, она составила 10,4%.

По мнению ряда дореволюционных авторов, в небольших мещанских городах избирательное право фактически приближалось к всеобщему5. Анализ статистических материалов не дает оснований для таких утверждений.

О социальном составе городских избирательных собраний позволяют судить данные о распределении избирателей по роду платимых налогов. Плательщикам сбора с недвижимой собственности, т. е. домовладельцами в чистом виде, были дворяне, духовенство, кроме того, мещане и разночинцы. Число представителей купеческого сословия в этой группе было незначительно. Лица, уплачивавшие торговые сборы, а также оба налога (с торговых документов и недвижимости), относятся к одной торгово-промышленной группе. Это либо крупная и средняя буржуазия, в основном купечество, либо мелкая буржуазия, принадлежавшая к разным сословиям: мещанству, крестьянству, ремесленникам. В числе налогоплательщиков с торговых документов выступают и дворяне, занявшиеся капиталистическим предпринимательством.

Огромное большинство получивших избирательное право составляли владельцы недвижимого имущества. В учтенных нами городах на их долю приходилось от 60 до 92% избирателей, они имели перевес даже в развитых торгово-промышленных центрах, таких, как Одесса, Харьков и другие. Единственное исключение составлял Петербург. Здесь торгово-промышленный класс располагал 76% от общего числа избирателей. Казалось бы, при таком соотношении двух категорий избирателей (на что и рассчитывало правительство) численное преимущество в новых общественных учреждениях ДОЛЖНО быть обеспечено за ДОМО' владельцами. На самом деле положение оказалось иным. Решающую роль в этом сыграла неодинаковая степень участия в выборах избирателей двух указанных групп. Вообще обращает на себя внимание тот факт, что число избирателей, воспользовавшихся своим правом, было крайне невелико. Но при абсентеизме, наблюдаемом как в той, так и другой категориях избирателей, во всех без исключения городах торгово-промышлен- ный класс проявил значительно больший интерес к выборам. Средний процент участия избирателей этой группы составил 29,2%, в то время как домовладельцев — 9,1% от возможного числа избирателей каждой из категорий. Естественно, что отмеченное соотношение не могло не сказаться на результатах городских выборов. Итоговые данные о сословном составе 40 городских дум следующие: к 1-й группе (дворянство, духовенство, разночинцы) принадлежало 33,2% гласных, ко второй (купече- ство)—53,7 и к третьей (мещане, ремесленники, крестьяне) — всего 13,1%.

Итак, Уз часть мест в думах занимали гласные первой группы. Условно ее можно назвать дворянско-чиновничьей, поскольку гласных из духовенства были единицы, а разночинцы, включенные в группу домовладельцев, по своей профессиональной принадлежности относились в основном к чиновничеству. Высокая доля гласных данной группы по сравнению с удельным весом в составе городского населения свидетельствовала о заинтересованности жителей этих категорий в попадании в состав органов городского общественного управления. В свою очередь это в известной мере являлось отражением начавшегося после реформы процесса усиленного оттока дворянства из уездов в города.

На долю купечества приходилось почти 54% гласных. Но, как показали наши подсчеты, удельный вес гласных, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью, был значительно выше, чем гласных из купеческого сословия, — около 68%. Эти сведения весьма интересны, отражают процесс разложения сословий, формирования классов капиталистического общества. Выяснилось, что из общего числа гласных дворян примерно V5 часть уплачивала взнос с торговых документов. Интересы дворян-предпринимателей в думах не могли не совпадать во многом с интересами купечества. По-видимому, в оценке результатов выборов правительственные чиновники исходили только us цифр, показывающих сословное представительство в думах, но и на этом основании, считая удельный вес дворян недостаточным, были недовольны их итогами.

Весьма важным для правительства были данные о принадлежности гласных к одному из трех имущественных разрядов. Они должны были служить показателем эффективности «трехразрядной системы», которая была введена как заслон на пути проникновения в органы общественного управления избирателей из малоимущих слоев населения. Трехразрядная система, как уже подчеркивалось, создала гражданское неравенство для избирателей разных групп. Средние цифры по 40 городам показывают, что на выборах 1883/84 г. один гласный избирался в I разряде от 2,4, во II—от 8,4 и в III—от 181,3 избирателя. Если же обратиться к сведениям по отдельным городам, то бросается в глаза не только несоразмерность данных о количестве избирателей по разрядам, но и малочисленность I разряда. Даже по списочному составу только в половине городов число избирателей I разряда превышало число подлежащих избранию более чем в 2 раза. На практике же, вследствие проявляемого повсеместно абсентеизма, двукратное превышение сохранялось лишь в отдельных городах. Не были единичны и такие выборы, как, например, в Туле, когда 25 избирателей I разряда должны были избирать 24 гласных.

Оправдала ли «трехразрядная система» расчеты правительства? Судить об этом позволяют данные о распределении гласных по разрядам. Из 2940 гласных (по 40 думам) к I разряду относились 759, ко И —1031, к III — 1051 гласных (39%). Несопоставимый с первыми двумя по численности избирателей III разряд был представлен в думах лишь 39% гласных. «Трехразрядная система», безусловно, сыграла свою роль в ограничении возможностей для попадания в думу малоимущих налогоплательщиков. Но даже столь скромное представительство избирателей III разряда в органах общественного управления не устраивало правящие круги. К тому же сразу стало очевидным, что- трехразрядная система наибольшую услугу оказала купечеству. Основные выводы по 40 городам находят подтверждение в статистических источниках менее детализированных, но охватываю- щих существенно большее число городов.

Результаты выборов не удовлетворили правящие круги. Уже в начале 1880-х годов был поставлен вопрос о необходимости пересмотра избирательного закона. Намечаемым пересмотром имелось в івиду обеспечить решение следующих задач: 1. ослабить влияние буржуазных элементов в городском общественном управлении; 2. отстранить от участия в выборах наименее имущую часть городского населения; 3. ввести в состав «полноправных» горожан образованную и состоятельную часть жителей, не обладающих недвижимой собственностью, так называемых квартиронанимателей.

Городская реформа создала совершенно новые по своему характеру и задачам учреждения. Функции органов городского управления претерпели коренные изменения. В то время как прежде их задачи сводились в основном к взиманию налогов и сборов, выполнению разного рода повинностей, субсидированию ряда правительственных учреждений, то теперь на первый план выдвинулись чисто муниципальные вопросы. Правительство целиком освободило себя от забот о развитии и управлении городским хозяйством, полностью возложив их на органы общественного управления. В их руках постепенно сосредоточился весь круг вопросов, связанных с благоустройством, санитарно-гигиеническим состоянием города, развитием транспортных средств, постановкой начального народного образования, медицинского обслуживания населения.

За 20 лет, с 1871 по 1890 г., доходы городов возросли с 19 до 56 млн руб. Если в 1871 г. годовой доход, превышавший 200 тыс. руб., имели 10 городов, то в 1890 г. — 43 города. Появились большие возможности для решения таких вопросов, как освещение улиц, канализация, сооружение водопроводов и т.д. Правда, города не были полностью свободны в расходовании своих денежных средств, значительную часть бюджета составляли так называемые «обязательные расходы». В 1890 г. до 22% бюджета шло на содержание полиции, воинский постой, освещение и отопление тюрем и пр. Расходы на соержание боль- ниц, благотворительных заведений, на образование относились к числу «необязательных». Но именно в этом направлении своей деятельности думы добились наибольших успехов. Если в 1871 г. городскими думами было отпущено на содержание благотворительных заведений 581 тыс. руб. и учебных — 500 тыс. руб., то в 1890 г. расходы по этим статьям удалось довести соответственно до 5,2 млн руб. и 4,7 млн руб. На примере Петербурга можно видеть, насколько разительнее перемены за сравнительно короткий срок произошли, в частности, в положении дел с народным образованием. В 1877 г., когда общественное управление только получило пра;во заведовать начальными городскими училищами, на всю столицу насчитывалось лишь 16 казенных одноклассных училищ. В 1883 г. число городских начальных училищ было доведено думой до 156 и к 1893 г.—до 300. На школьное образование дума ассигновывала примерно 1/10 часть тех средств, которыми она могла распоряжаться самостоятельно. Заслуживают внимания и некоторые начинания думы, имевшие целью содействовать распространению культуры и просвещения среди низших слоев взрослого населения (открытие воскресных школ, бесплатных городских читален и т.д.). С большим или меньшим успехом такая работа проводилась и в других крупных, и не только крупных, городах страны.

Разумеется, говорить о значительном прогрессе в развитии муниципального хозяйства не приходится. Деятельность городского самоуправления оставляла желать лучшего. Общегородские интересы нередко приносились в жертву кучке думских заправил, имели место злоупотребления в расходовании городских средств, основная масса гласных была равнодушна к общественному делу. Многие недостатки объяснялись отсутствием традиционного опыта общественной муниципальной практики. Но главное заключалось в том, что Городовое положение 1870 г., выделив новым общественным учреждениям широкий круг обязанностей и возложив на них большую ответственность, не создало необходимых условий для их работы. Сказывались и ограничение бюджетных прав, и отсутствие у органов самоуправления принудительной власти, и практика взаимоотношений с местной администрацией и т. д. Тем не менее органы городского самоуправления не бездействовали. Либеральная общественность, поднявшая в конце 80-х годов голос в защиту органов самоуправления, подчеркивала, что удивляться надо не тому, что они мало сделали, а тому, что в тех условиях сумели добиться положительных результатов6.

Городовое положение 1870 г. строго ограничивало компетенцию общественного управления областью хозяйственных дел. Юридически это исключало возможность каких бы то ни было проявлений его политической активности, к тому же в составе большинства дум преобладало купечество с присущим ему тогда политическим индифферентизмом. Этим также во многом определялся характер деятельности городских дум. На протяжении 70—80-х годов выступления или заявления политического содержания в стенах дум были единичны. К их числу могут быть отнесены такие эпизоды, вошедшие в историю городского самоуправления, как, например, либеральный адрес Московской думы (1870), речь московского городского головы Б. Н. Чичерина по случаю коронации Александра III (1883) и некоторые другие.

Московский адрес был составлен по инициативе группы славянофилов, игравших в те годы влиятельную роль в думе. В нем поднимался вопрос о ряде либеральных реформ, которые сводились к предоставлению свободы слова и печати, свободы совести и религии. Само пожелание предпринять реформы было воспринято Александром II как покушение на полноту самодержавной власти. Разразился скандал, городской голова кн. В. А. Черкасский вынужден был уйти в отставку. Реакция правительства на этот документ объяснялась не только его характером, но и тем, что предложение исходило от городской думы — учреждения, до сих пор не претендовавшего на какую-либо роль в общественно- политической жизни страны.

Аналогичный резонанс вызвало выступление другого руководителя городского общественного управления Москвы Б.Н.Чичерина на банкете городских голов в мае 1883 г. Он высказал пожелание, чтобы собрание голов «не прошло бесследно», а явилось «началом объединения земских людей». Речь Чичерина вызвала крайнее неудовольствие в высших сферах, будучи расценена как «конституционная». Чичерину объявили, что его императорское величество находит образ действий городского головы, «не соответствующим занимаемому им месту», и предложили выйти в отставку. После смещения Чичерина обстановка в Московской думе накалилась до предела. Несколько раз назначаемые до истечения полномочий думы выборы городского головы так и не дали результата.

На очередных выборах в думу в конце 1884 г. Б. Н. Чичерин снова избирается гласным. В первом же заседании обновленного состава думы 29 декабря 1884 г. ему была выражена признательность за предшествующую службу на благо города. Этот акт правящие верхи не без основания восприняли как антиправительственную демонстрацию. С нескрываемым беспокойством власти ожидали предстоящие в января 1885 г. выборы городского головы. Чуть ли не ежедневно московский генерал- губернатор докладывал в Петербург о настроениях в думе и своих опасениях о возможном выдвижении кандидатуры Б. Н. Чичерина. Несмотря на принятые генерал-губернатором меры, эта кандидатура была действительно включена в список для голосования, однако в самый последний момент Чичерин отказался от баллотировки.

Кроме этих случаев на протяжении двух десятилетий имели место лишь выступления отдельных гласных, которые дали основание чиновникам причислить их к разряду антиправительственных. Так, внимание администрации в 1881 г. обратила на -себя дискуссия в С.-Петербургской думе в связи с предложением об избрании бывшего министра внутренних дел М. Т. Лорис- Меликова почетным гражданином города. В ходе прений гласные позволили себе критически рассуждать о внутренней политике правительства последних лет, некоторые выступления носили крайне резкий характер. Правительство приняло все зависящие от него меры, чтобы сведения о происходящем в Петербургской думе не проникли в печать7. Известно, что и в отдельных провинциальных думах возбуждались вопросы оппозиционного направления. Так, например, в г. Николаеве после кончины императора Александра II было внесено предложение возбудить ходатайство о введении в России конституции.

В целом же, как показала двадцатилетняя практика, думы не выходили и даже не пытались .выйти за пределы очерченного для них круга хозяйственной деятельности. Тем не менее между городскими общественными учреждениями и администрацией постоянно возникали недоразумения по различным поводам.

Высшая губернская администрация в своем подавляющем большинстве продолжала рассматривать себя в качестве полновластного «хозяина губернии», которому в одинаковой мере подначальны и коронные чиновники, и руководители новых органов общественного управления. Проявление откровенного неуважения, роняющего должностной престиж руководителей общественного управления, не раз было причиной серьезных столкновений между губернаторами и городскими головами. Только в начале 1873 г. в результате такого рода конфликтов подали прошение об увольнении городские головы Москвы, Рязани, Перми.

Правительство не безоговорочно поддерживало притязания местной административной власти, однако в большинстве случаев малейшие попытки дум усилить свое влияние за счет власти бюрократии решительно осуждались. Во всех звеньях правительственной администрации отчетливо прослеживается стремление вообще свести на нет значение думы как выразителя общегородских интересов за пределами чисто хозяйственной деятельности. Так, было признано противозаконным и отменено губернским по городским делам присутствием постановление Петербургской думы об ассигновании 3000 руб. на похороы скончавшегося во Франции И. С. Тургенева.

Столкновения между органами общественного управления и администрацией нередко принимали острую, крайне нежелательную для праівительства форму. В начале 80-х годов между С.-Петербургской думой и Министерством внутренних дел возник конфликт по вопросу о пересмотре городского бюджета. Он продолжался несколько лет, и в конечном счете дума обратилась в Сенат с жалобой непосредственно на министра внутренних дел. В правительственных кругах этот акт был воспринят как экстраординарный.

Городские общественные учреждения в кругу тех задач, которые были на них возложены, стремились действовать вполне самостоятельно, независимо от бюрократического аппарата власти. Однако границы их компетенции были очерчены весьма расплывчато, уже одно это приводило к бесконечным конфликтам на хозяйственной почве. Губернское начальство нередко нарушало и совершенно четко определенные положения закона. Наибольший размах административный произвол принял во второй половине 80-х годов. В 1888 г. возник конфликт между Одесским общественным управлением и администрацией. Одесский генерал-губернатор X. X. Рооп, не считаясь с тем, что больничное дело находилось в заведовании общественного управления, попытался навязывать ему новый устав городской больницы, а в ответ на возражения думы издал «обязательное постановление», вводившее новый устав и подчинявшее больницу контролю полицейского управления. Явившимся на прием к генерал-губернатору представителям думы Рооп заявил, что располагает громадными полномочиями и для водворения порядка не преминет прибегнуть к крайним мерам. Он пригрозил административной высылкой каждому, кто не подчинится его распоряжениям в вопросах городского хозяйства.

Слишком явное пренебрежение законом вызвало неодобрение даже в правительственных сферах. Министр внутренних дел Д. А. Толстой, который отнюдь не мог быть заподозрен в каких- либо симпатиях к городскому общественному управлению, в докладе царю расценил действия генерал-губернатора как «несогласные с Городовым положением» и просил дать указания об отмене постановления, изданного Роопом. В резолюции на докладе министра внутренних дел Александр III написал: «Распоряжение генерал-губернатора, конечно, неправильно, но ему ничего не оставалось делать другого, так как городская дума не слушалась никого и слишком зазналась». Постановление одесского генерал-губернатора царь предложил «до времени оставить в силе»8.

Описанный эпизод — одно из убедительных свидетельств того, что в условиях самодержавного строя права органов самоуправления были лишены каких бы то ни было гарантий.

Постепенный отход от соблюдения принципов самоуправления можно проследить на изменении отношения правительства- к вопросу об утверждении руководителей городского общественного управления. По Городовому положению, городские головы и лица, их замещающие, подлежали утверждению: в негубернских городах — губернаторами, в губернских — министром внутренних дел, а в обеих столицах — царем. На протяжении 70-х годов правительство не считало возможным вмешиваться в решения городских дум даже в тех случаях, когда по тем или иным причинам кандидат на пост головы не устраивал администрацию. Основанием для неутверждения признавалось только несоблюдение при выборах формальных требований Городового положения. Однако уже в первой половине 80-х годов в этом вопросе стал допускаться полнейший произвол. Примером мо- жет служить отказ в утверждении на должность помощника петербургского городского головы известного журналиста, редактора либерального журнала «Вестник Европы» М. М. Стасюле- вича. Он дважды избирался гласным, принимал самое активное участие в работе думы и в мае 1884 г. был избран на пост товарища головы. Однако министр внутренних дел Д. А. Толстой нашел утверждение невозможным «ввиду несоответственных целям правительства образа мыслей и направления деятельности М. М. Стасюлевича». Мнение министра внутренних дел было одобрено царем. В этом же году последовал отказ в утверждении замещающим городского голову г. Томска бывшего ссыльного Б. П. Шостаковича (деда композитора Д. Д. Шостаковича). Подобные факты имели место и в последующие годы.

В конце 80-х годов широкое распространение в правительственной администрации получает мнение о неспособности органов городского самоуправления самостоятельно справиться с решением серьезных задач городского хозяйства. Утверждения такого рода в отношении некоторых дум послужили в ряде случаев основанием для нарушения одного из коренных принципов Городового положения — выборности руководителей общественного управления. В обход этого непременного условия стало практиковаться назначение городских голов по распоряжению правительства.

Городские думы отнюдь не оставались безучастны в тех случаях, когда администрация посягала на права общественного управления, которые были закреплены в Городовом положении. Их протест не всегда был пассивным и не сводился лишь к обращению с жалобой в Сенат. Он выливался и в такие формы, как повторные выборы лиц, не утвержденных правительством, демонстративный срыв выборов и т.д.

Многие из столкновений, возникших на протяжении 70— 80-х годов между правительственной администрацией и органами общественного управления, не получили сколько-нибудь заметного резонанса в обществе. И хотя поводы для столкновений зачастую бывали крайне незначительны, они тем не менее вос« принимались администрацией с сильным беспокойством. Каждый конфликт привлекал пристальное внимание правительства, любые проявления неуступчивости требованиям местной администрации квалифицировались как оппозиционные и противозаконные действия. Эти случаи показывают, что вопреки существующему мнению, думы иногда позволяли себе «фрондировать», в ходе конфликтов обнаруживались зачатки самосознания разнородных элементов, объединенных званием гласных, их готовность противостоять бюрократическому аппарату монархии.

Отношение правительства к городскому самоуправлению не оставалось неизменным. Для первого десятилетия действия реформы характерен в основном протекционизм высшей администрации к городскому представительству. Но даже в эти годы позицию правящих кругов определяло стремление избежать лю- бых законодательных изменений Городового положения в пользу общественного управления. Оно рассматривалось самодержавием как предел допустимых уступок. Недостатки закона 1870 г. были не следствием случайных промахов и недоработок, а изначально порождены намерением приспособить общественное управление к системе самодержавного строя.

Новый общественный подъем конца 70-х — начала 80-х годов заставил правящие круги признать неизбежность решения некоторых проблем городского общественного управления, появились соответствующие проекты 1882 г., но лишь только правительству удалось упрочить свое положение, всякая деятельность в этом направлении была прекращена. Уже с начала •80-х годов ряд законодательных предположений был направлен на то, чтобы частично ограничить действие принципов самоуправления, провозглашенных в пореформенном законодательстве.

В 1886 г. министр внутренних дел Д. А. Толстой выступил с развернутой программой пересмотра реформ 60—70-х годов о местном общественном управлении. Его программа «контрреформ» исходила из необходимости максимально усилить подчиненность органов самоуправления бюрократическому аппарату монархии. Для этого предлагалось, во-первых, расширить полномочия Министерства внутренних дел по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями и, во-вторых, ограничить начало выборности при замещении должностей по местному общественному управлению в пользу системы правительственного назначения. Одновременно ставился вопрос о расширении участия дворянства в местном управлении. Реорганизацию городского управления намечалось осуществить после принятия реформ крестьянской и земской. Городская реформа должна была соответствовать по своему духу новой земской реформе и быть согласованной с ней в своих принципиальных положениях.

Необходимость коренной реформы городского общественного управления обосновывалась не только невозможностью сохранения прежнего статуса для городских учреждений при изменении такового для земства, но и неудовлетворительным ведением городского хозяйства. Причины этого усматривались в предоставлении городским думам неоправдавшей себя самостоятельности, в недостаточности правительственного контроля, в слабом участии в городском общественном управлении дворянства. Изменение соотношения сил в пользу дворянского сословия стало одной из главных целей ревизии Городского положения 1870 г. Принятием 11 июня 1892 г. городской «контрреформы» завершается определенный этап правительственной политики в области городского общественного управления. Подводя итог, отметим, что реформы 60-х — начала 70-х годов XIX в., бесспорно, являлись уступкой, на которую правящие круги были вынуждены пойти в условиях кризиса власти. Вместе с тем, преследуя цель как-то приспособить отживающий самодержавный строй к развитию капиталистических отношений в стране, правительство и само оказывалось заинтересованным в положительных результатах осуществляемых им преобразований. Городская реформа носила по своему существу буржуазный характер, хотя далеко не во всем была до конца последовательной, что в конечном счете предопределило ограниченный успех ее реализации. Тем не менее Городовое положение 1870 г. было безусловным шагом вперед относительно законодательных норм, регулирующих дореформенное устройство общественного управления в городах, создало предпосылки для решения муниципальных проблем, порождаемых становлением и развитием капиталистического города.

Несмотря на то что Городовое положение реально не обеспечивало условий, необходимых для эффективного функционирования органов общественного управления, думы, прежде всего в наиболее значительных центрах, смогли добиться весьма ощутимых результатов по ряду направлений своей деятельности. По мере достижения городскими думами тех или иных успехов рос их общественный авторитет, все больше утверждалось убеждение в перспективности местного самоуправления, его преимуществе по сравнению с бюрократическим. За два десятилетия действия Городового положения 1870 г. идеи самоуправления пустили настолько прочные корни в общественном сознании, что самодержавное правительство уже не могло не учитывать этого при разработке городской контрреформы и оказалось вынужденным сохранить за думами хотя бы некоторую долю самостоятельности. Именно реформа 1870 г., что признавали и правительственные чиновники, сделала в дальнейшем уже невозможным полный отказ от тех основополагающих принципов, которые были заложены в ней.

<< | >>
Источник: I. Г. Захарова, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. Великие реформы в России. 1856—1874: Сборник. — М.: Изд-во Моск. ун-та. — 336 с.. 1992

Еще по теме А. НАРДОВА ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ПОСЛЕ РЕФОРМЫ 1870 г.1:

  1. 5.3. Либеральные реформы Александра II (1860–1870-е гг.): причины, историческое значение.
  2. 25 Земская и городская реформы 60-70-х гг. XIX в.
  3. Персидская держава после реформ Дария I.
  4. 3. Правительственные проекты конституционных реформ после войны 1812 года.
  5. 9.2. Советское общество после смерти И. В. Сталина. Реформы Н. С. Хрущёва, их противоречия и результаты.
  6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫЙ КОНСЕНСУС В РОССИИ
  7. Современные городские агломерации России как «инкубаторы» креативности
  8. Ф. А. ПЕТРОВ ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ САМОДЕРЖАВНОЙ РОССИИ: ЗЕМСТВО В 1864—1879 ГГ.
  9. РЕФОРМЫ В РОССИИ
  10. ТЕМА 15. РЕВОЛЮЦИЯ И РЕФОРМЫ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА
  11. Вопрос 42. Реформы Александра II. Отмена крепостного права в России