<<
>>

§ 1. Структура государственной власти и система управления

Царская власть и Земские соборы. В условиях начала XVII в. выход из Смуты был найден в осознании всем обществом необ­ходимости национального единства, олицетворением которого стал образ православного монарха.

Избрание Михаила Федо­ровича Романова на царство явилось началом укрепления рос­сийской государственности, восстановления прав и реального властвования государей.

Одновременно наивысшего своего влияния достигают Зем­ские соборы как органы сословного представительства. Они су­щественно отличались от земских соборов XVI в. по составу, по усилению выборного начала, по участию в решении вопросов «государева и земского дела». Это было связано с резко возрос­шей политической активностью уездного дворянства, служилых людей по прибору (особенно казачества) и посадского населе­ния. Земские соборы сыграли важную роль в преодолении тяже­лых для экономики страны последствий Смутного времени.

Место и роль Земских соборов на протяжении всей истории их существования не были неизменны. Более 30 из известных

57 Соборов, действовавших с 1549 по 1684 г., созываются в 1610—1640-е годы. Земский собор 1613 г., избравший на царство Михаила Романова, не был распущен и продолжал свою работу до конца 1615 г. Вплоть до 1622 г. Земские соборы действовали почти непрерывно. В это время верховная власть нуждалась в постоянном содействии сословий при решении насущных за­дач. Круг их был обширен. Это и заключение мира, и восстанов­ление подорванного хозяйства, и проведение налоговых меро­приятий, и укрепление военных сил и государственных границ, и достижение признания нового правителя иностранными госу­дарствами. Все эти вопросы поднимались на Земских соборах, а всякое «великое государево и земское дело» делалось тогда «по указу великого государя и по всея земли приговору».

С начала 20-х годов, когда фактическим соправителем царя стал его отец патриарх Филарет, наступил 10-летний перерыв в созыве земских соборов.

К этому времени стабилизировалась внутриполитическая ситуация в стране и укрепилось ее внешне­политическое положение. Дворянство и посадские люди доби­лись от правительства осуществления ряда своих требований, были приняты меры по упорядочению описания земель и нало­гового обложения. В таких условиях снизилась потребность вла­сти в Земском соборе как постоянно функционирующем госу­дарственном органе.

Его деятельность возобновилась в 1632 г. Главной проблемой, обсуждаемой на Соборах в 30-е — начале 50-х годов, была внеш­неполитическая — Смоленская война, отношения с Крымом, судьба взятой казаками турецкой крепости Азов, русско-поль­ские отношения и вхождение в состав России Левобережной Украины. Решение их требовало ясной картины военно-финан­совых возможностей и, конечно, изыскания дополнительных средств. Это определяло обсуждение на соборах положения служи­лых людей и других сословий, сбора информации об их нуждах. Получая на земских соборах поддержку со стороны выборных представителей центра и провинции в проведении необходимых мер, верховная власть тем самым делила с ними ответственность за их принятие. Это позволяло осуществлять непопулярные меры, не обостряя отношений власти и общества.

На соборе 1648—1649 гг. при участии выборных сословных представителей был составлен новый правовой кодекс. В этот

период активизируются выступления служилых и торговых лю­дей, помимо соборов обращавшихся к правительству со своими запросами посредством коллективных челобитных.

Земский собор как орган сословного представительства в системе российской монархии не имел законодательно закреп­ленного статуса и полномочий. Состав участников Земских со­боров также не был вполне определен, и полнота чиновно­сословного представительства зависела от внутриполитических условий, в которых происходил их созыв, от характера и значе­ния обсуждавшихся вопросов. Наиболее полный по сословному представительству Земский собор состоял из представителей духовенства, боярства, дворянства, приказных людей, купцов и служилых людей по прибору.

Они представляли Освященный собор во главе с патриархом, Боярскую думу и «голос Земли». Тяглое черносошное крестьянство было представлено только на Земском соборе 1613 г. Экстренный созыв некоторых Земских соборов исключал возможность прибытия на них выборных представителей от служилых и посадских людей «из всех горо­дов». Обсуждение вопросов, поставленных на заседаниях Зем­ского собора от имени царя, происходило раздельно по сослов­ным группам. Их число и состав не был постоянным. Результатом обсуждения становились письменные «мнения». Они имели для правительства рекомендательный, но не обязательный характер. Правительство все же не могло не учитывать эти «мнения» в во­просах, при решении которых ему была необходима твердая поддержка сословий.

Боярская дума. В XVII в. соправительствующим с царем представительным органом феодальной аристократии остава­лась Боярская дума. Сам этот термин появился в трудах истори­ков второй половины XIX в. В источниках же для обозначения этого органа употреблялись термины «бояре», «думные люди», «палата боярская», реже — «дума». Как и в XVI в., Дума была не столько учреждением, сколько социальным институтом, объеди­нявшим чиновную элиту, имевшую высший социально-поли­тический статус. Через систему временных боярских комиссий и боярских собраний думные чины осуществляли управление страной.

Дума участвовала вместе с царем в законодательном процес­се и других сторонах правительственной деятельности. Высокий политический статус и полномочия Думы были закреплены Су­дебником 1550 г. и Уложением 1649 г. Хотя предложения бояр об изменениях или дополнениях, вносимых в законодательство, формально имели только рекомендательный характер («как го­сударь о том укажет...»), через Думу с ее «приговорами» прошли все наиболее важные законодательные акты, касающиеся вот­чинного и поместного землевладения, крепостнических отно­шений, права и судопроизводства, финансово-податной поли­тики и экономики. Боярские комиссии назначались для ведения посольских переговоров, разбора судных дел, местнических споров, для осуществления управленческих функций на время отъезда царя из Москвы.

Думные чины возглавляли ведущие московские приказы, служили воеводами в важнейших админи­стративных центрах страны.

На протяжении XVII в. в Боярской думе по-прежнему пре­обладали бояре и окольничьи. Преимущественно это были по­томки княжеских и старомосковских родов. В разные годы они составляли от 90 до 70% всех «думных людей». Думные дворяне и думные дьяки являлись неаристократической группой чинов­ной элиты, представляя ее бюрократический элемент. Думные дворяне происходили из мелкого дворянства. Думными дьяка­ми становились выслужившиеся приказные дьяки, а иногда и лица из других социальных групп, например «гостей». Думные дьяки не только составляли своеобразную канцелярию Думы, но, как и высшие думные чины, возглавляли некоторые важ­нейшие московские приказы. В частности, они обычно стояли во главе Поместного, Посольского и Разрядного приказов.

В первой половине XVII в. численность Боярской думы не превышала 40 человек. Пожалование думными и другими чина­ми было личной прерогативой царя и рассматривалось как цар­ская «милость», повышение в служебно-местнической «чести». Царь мог порой дать боярство и рядовому дворянину. Одним из таких немногих стал происходивший из псковских дворян Афа­насий Лаврентьевич Ордин-Нащокин, в 60-е годы определяв­ший внешнеполитический курс правительства царя Алексея Михайловича. Для большинства же наиболее талантливых пред­ставителей дворянских родов венцом карьеры мог стать лишь чин думного дворянина.

Существовавшие в XVII в. каналы и принципы получения думных чинов приводили к тому, что в составе Думы могли ока­заться как действительно крупные государственные деятели, незаурядные дипломаты, талантливые военачальники и опыт­ные администраторы (Н.И. Одоевский, В.В. Голицын, Д.М. По­жарский, Г.Г. Ромодановский, Ф.А. Головнин, А.Л. Ордин-На­щокин, А.С. Матвеев, Ф.М. Ртищев и др.), так и лица, ничем не примечательные, а то и вовсе, по замечанию беглого подьячего Г. Котошихина, «не ученые и не студерованные».

В царствование двух первых Романовых царь обычно при­сутствовал на заседаниях Думы, что отражалось в формуляре приговора: «царь уложил с бояры», «слушав с бояры царь указал и бояре приговорили».

К «сидению» «в палате» царь готовился заранее, составляя для обсуждения бояр вопросы. Над государ­ственными документами Алексей Михайлович работал в особом кабинете, где за «письменным» столом вникал в расходные ве­домости дворцового хозяйства, писал указы и письма, расписы­вал дворян и детей боярских по полкам, читал доклады послов и воевод. Если государи XVI в. сами бумаг в руки не брали и уж тем более самостоятельно ничего не писали, то из-под пера Алексея Михайловича вышло множество писем, наставлений и резолюций.

Из наиболее близких и доверенных лиц, в том числе и не имевших думных чинов, составлялся узкий круг личных совет­ников царя — «Ближняя дума». В ней нередко предварительно обсуждались и решались те или иные вопросы, что позволяло упростить и ускорить их обсуждение в Боярской думе.

Приказная система управления. Управление огромной страной осуществлялось Боярской думой через разветвленную систему приказов, больших и малых, ведомственных и территориальных, постоянных и временных. Отличительными особенностями этой системы было отсутствие четкого определения и разграни­чения ведомственных полномочий учреждений, «многопро- фильность» при наличии ведущего направления деятельности, соединение в них ведомственных принципов в управлении с территориальными, административных функций с судебными и финансовыми. Отношения между приказами были сложными и запутанными и определялись служебно-местнической «честью» и личными деловыми качествами возглавлявших их судей, а не служебно-иерархическим статусом учреждений. Характерной чертой было также столбцовое делопроизводство. Оно велось на узких листах бумаги (столбцах), которые по мере заполнения

-------------------------------------------------------------------------------- 295

склеивались по нижнему краю и сворачивались в свиток дли­ною в несколько метров.

Отмеченные особенности приказной организации управле­ния мешали подчас оперативно вести важные государственные дела и создавали благоприятные условия для служебного произ­вола и коррупции со стороны приказных людей, «волочения» проходивших через их руки дел.

В отдельных случаях разбор не­сложных судных дел затягивался на многие месяцы и даже годы. Пресловутая «московская волокита» — это не просто медлитель­ность и неповоротливость приказного аппарата при решении дел, а и возможность использования определенных приемов «волочения» в корыстных целях — для вымогания взяток и спо­соб «замять» дело в интересах сильной стороны.

В то же время при всей хаотичности и рыхлости приказной системы, отсутствии законодательно закрепленных принципов работы учреждений, постепенно сформировалась единообразная внутренняя структура приказов, сложилась система делопроиз­водства с определенными формулярами документов и порядком их прохождения. Определились и достаточно эффективные принципы внутреннего функционирования приказов, а также стиль взаимоотношений с возглавлявшей их Думой и подчинен­ными местными административными учреждениями. Состав­ляемые приказными судьями доклады по вопросам, не имею­щим прецедентов, рассматривались в Думе и в виде приговоров обретали значение законодательных актов. В дальнейшем они становились основой для решения всех подобных дел. В каждом приказе составлялись списки таких боярских приговоров. Со вре­менем они вносились в Думу, которая нередко их дополняла или, напротив, отменяла принятые ранее постановления.

Наряду с общими принципами и приемами работы в дея­тельности ряда приказов имелась своя специфика. Например, приказы, ведавшие теми или иными сферами хозяйственной деятельности, такие как Приказ каменных дел, Оружейная па­лата, Царева и Царицына мастерские палаты, имели под своим управлением записных ремесленников разных специальностей (кузнецов, плотников, каменщиков, кирпичников и пр.), масте­ров золотого и серебряного дела, иконописцев. Все они обязаны были выполнять казенные работы, которые организовывались соответствующим приказом.

К важнейшим приказам с общегосударственной компетен­цией относилась группа финансовых учреждений (Приказы Большого прихода и Большой казны), а также Разрядный, По­местный и Посольский. Разрядный приказ, или Разряд, осу­ществлял учет служилых людей «по отечеству» и «верстание» их в службу (с 15 лет) — военную и гражданскую. Все вопросы поместного и вотчинного землевладения рассматривались в Поместном приказе. Посольский приказ ведал сношениями с другими государствами, принимал и отправлял посольства, ре­шал все дела с торговыми иноземцами, являлся хранителем большой и малой государственных печатей. В нем был сосредо­точен сбор средств на выкуп пленных («полоняничных денег»), ему подчинялись приказы, создаваемые для управления вновь присоединенными территориями (Малороссийский, Княжества Смоленского и др.).

В группу военных приказов, помимо Разряда, входили Стре­лецкий, Иноземский, Рейтарский и Казачий. Они ведали отдель­ными родами войск. Изготовление холодного и ручного огне­стрельного оружия было сосредоточено в Оружейной палате, а производством пороха, литьем пушек и ядер заведовал Пушкар­ский приказ. Почти все приказы обладали судебными функция­ми по отношению к находившимся под их управлением группам населения. Но было несколько приказов, специально создан­ных для разбирательства судебных дел. В их числе Разбойный, Челобитный, Приказ холопьего суда.

Несколько приказов имели областной характер. Это Приказ Казанского дворца и Сибирский приказ, специально учрежден­ный в 1637 г.

Особую группу центральных учреждений составляли двор­цовые приказы (Приказ Большого дворца, Казенный, Коню­шенный и др.). Они заведовали обширным хозяйством царя, обслуживая царский двор. При патриархе Филарете были созда­ны патриаршие приказы, сохранявшиеся до конца века (Двор­цовый, Казенный и Разрядный). С этого времени закрепилось тройное деление приказной системы государственных учрежде­ний (приказы государственные, дворцовые, патриаршие).

На протяжении XVII в. общее число одновременно действу­ющих приказов изменялось мало (в 1626 и в 1698 гг. их было 36), поскольку наряду с возникновением одних приказов происхо­дила ликвидация других или объединение близких по роду дея­тельности учреждений. Однако наблюдался неуклонный рост приказных штатов: в 1626 г. — 623 человек, в 1646 г. — 837 чело­век, в 1677 г. — 1558 человек, в 1698 г. — 2739 человек. Он проис­ходил за счет младших приказных чинов (подьячих), что отра­жало идущий процесс бюрократизации управления, усиление роли в нем сугубо канцелярской работы. В 90-х годах подьячие составляли почти 97% всех приказных людей. Дьяки и подьячие как часть служилого сословия могли получать поместные окла­ды, однако на практике далеко не все из них владели землей. Для многих единственным источником существования было денежное и натуральное жалованье и в еще большей степени — вполне легальное «кормление отдел» в виде «почестей» (подно­шений до начала дела) и «поминков» (приношений после окон­чания дела). В отличие от своих западных «коллег» приказные служащие не имели профессионального, тем более юридического образования. Главным после овладения грамотой и письмом было постижение на практике всех тонкостей письмоводства и техники дела.

Уже при царе Михаиле Федоровиче практиковалось одновре­менное руководство двумя приказами одним и тем же дьяком. При Алексее Михайловиче дьяков заменили лица из ближайшего окружения царя. Так, воспитатель царя боярин Б.И. Морозов являлся одновременно судьей пяти приказов (Большой казны, Стрелецкого, Иноземского, Новой Четверти, Аптекарского). Объективно такое объединение приказов с близкой компетен­цией усиливало централизацию ведомственного управления.

Местное управление. По мере освобождения территории го­сударства от польско-литовских и шведских отрядов и усмире­ния казачьей вольницы правительство Михаила Федоровича приступило к восстановлению местного управления. Основной административной единицей оставался уезд с городом (в конце XVII в. насчитывалось 250 уездов). Во второй половине столетия отдельные уезды объединялись в так называемые разряды (Смо­ленский, Новгородский, Белгородский, Севский, Казанский и др.). Это были крупные военно-административные округа, создаваемые в основном для организации обороны погранич­ных территорий.

В городе находился воевода, присылаемый из Москвы сро­ком на 2—3 года. При воеводах организовывались воеводские, или, как их часто называли в официальных документах, съез­жие, или приказные, избы. Из столицы также командировались дьяки и опытные подьячие («подьячие с приписью», т.е. с пра­вом подписи). Они составляли временный штат приказной избы и вместе с воеводой олицетворяли централизованное начало в местном управлении.

На протяжении XVII в. в руках воевод постепенно сосредо­точилась вся административная, полицейская и судебная власть в городах и уездах. Имея под своим началом городские гарни­зоны, состоявшие из стрельцов и других служилых людей по прибору, воеводы не только обязаны были обеспечивать безопас­ность вверенной им местности, но и пресекать различные про­явления социальной борьбы.

Воеводами в города назначались преимущественно дворя­не, служившие по московскому списку (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы), значительно реже — из городо­вых дворян и детей боярских. Обычно на воеводство попадали уже не способные к ратной службе дворяне. В отличие от на­местников и волостелей XVI в. содержание воевод не возлага­лось на население, а обеспечивалось поступавшим из казны жалованьем. Верховная власть запрещала должностным лицам взимать с населения «кормы» и «посулы», но при этом разре­шалось принятие всякого рода подношений («почестей») по церковным праздникам и торжественным дням. На практике узаконенные подношения, являясь элементом кормления, пре­вращались в разорительные поборы с населения. Правительство пыталось контролировать действия местной администрации, пресекать ее злоупотребления и произвол. При отсутствии орга­нов контроля достижению этой цели служила частая смена вое­вод. Однако воеводы в своем корыстолюбии, не будучи связаны с местным обществом, чувствовали себя свободно и за свое крат­ковременное пребывание в должности стремились извлечь из нее максимальную выгоду.

В первой половине XVII в., наряду с усилением бюрократи­зации местного управления, продолжало сохраняться, а в от­дельных местах получило развитие выборное сословное начало, представленное губными и земскими учреждениями. В правле­ние Михаила Федоровича даже съезжие избы опирались в своей работе на местные мирские общины. Из членов этих общин формировался постоянный штат подьячих путем их найма и со­держания. Кроме того, из тяглой части городского и уездного населения выбирались целовальники, счетчики, таможенные, кабацкие и другие служители. Тем самым мирские учреждения использовались в качестве низшего звена структуры местного управления.

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным элементом государственного аппарата. В их основную функцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. эти органы действовали рядом с воеводой, но под его надзором. Правда, в 1627 г. началось повсеместное восстановление губных старост, выбираемых из дворян уезда. В отдельные места по просьбе городов воевод не посылали вовсе. Там губной староста, сосредоточивая в своих руках не одни уголовные дела, а все об­ластное управление, становился и земским судьей. В эти годы правительство, остро нуждавшееся в поддержке сословий, было готово идти навстречу местным требованиям, в том числе в плане развития сословно-представительного начала, воплощавшегося не только в деятельности Земского собора, но и в функциониро­вании органов самоуправления на местах. Это определило дли­тельность процесса вытеснения воеводской властью сословно­выборных учреждений.

Войско. Основой сложившейся еще в середине XVI в. системы формирования русского войска являлось конное ополчение слу­жилых людей «по отечеству», комплектуемое на основе помест­ной системы. Другим элементом военной организации были на­ходившиеся на постоянной службе служилые люди «по прибору» (стрельцы, казаки, пушкари и затинщики). Как вооруженная конная сила использовались также служилые татары, чуваши, марийцы, мордва, башкиры и другие. В военное время к ратной службе привлекалось тяглое сельское население (посошные и даточные люди), набираемое по особой разверстке. Они выпол­няли вспомогательные работы по обслуживанию армии, но могли принимать участие и в боевых действиях. Общее число ратных людей к началу 30-х годов было доведено до уровня конца XVI в. и составляло около 100 тысяч.

В военное время дворяне, получавшие поместное и денеж­ное жалованье, обязаны были являться на службу на коне, с ору­жием и вооруженными людьми (холопами). Дворянские «люди» использовались не только в качестве обозной прислуги, но и входили в боевой состав конницы. В мирное время служилые люди «по отечеству» жили в своих поместьях и вотчинах. Поло­вина дворян и детей боярских по своему материальному поло­жению, вооружению и снаряжению была пригодна лишь к горо­довой (гарнизонной) службе.

Служилые люди по прибору рекрутировались из детей и родственников приборных же людей, а также из так называемых «вольных», или «гулящих», людей, находившихся в данный момент вне государева тягла. Важным резервом стрельцов, пуш­карей и городовых казаков вплоть до Уложения 1649 г. были крестьяне и посадские. Казаки служили на своих конях и со сво­им оружием. Наиболее обученной и лучше вооруженной частью воинов были стрельцы, оснащенные казенным оружием — холод­ным и огнестрельным (пищалями). Их численность постоянно возрастала и к 80-м годам достигла 55 тыс. человек (из 165 тыс. ратных людей). Особенно многочисленными среди них были полки московских стрельцов, выросшие к этому времени до 20 тыс. Столь сильный рост был связан с превращением стре­лецкого войска по преимуществу во внутреннюю охрану государ­ства. Основная часть стрельцов находилась в Москве и в других городах страны. В боевых действиях русской армии принимало участие, как правило, не более четвертой части этого рода войск.

События Смуты отчетливо выявили слабые стороны дво­рянского конного ополчения, плохо обученного и мало пригод­ного при затяжных военных действиях. В начале 1630-х годов начинают формироваться полки «нового строя», или «инозем­ный ратный строй». Первоначально на добровольной основе из беспоместных дворян, казаков и всяких «вольных охочих» людей были созданы шесть солдатских полков (более 10 тыс. человек), взятых государством на полное обеспечение и вооружение. Тогда же были организованы первые конные рейтарские и драгунские полки. Первоначально офицерами в полках были нанятые пра­вительством иностранцы. К концу столетия среди офицеров появились и русские дворяне.

В 40—50-х годах правительство перешло к принудительному набору даточных людей из числа тяглого населения поместных и вотчинных земель. Солдатская служба даточных людей была пожизненной. За их семьями сохранялись земельные наделы, а в мирное время часть солдат распускалась по домам, но с обя­зательством возвратиться в полк приписки по первому требова­нию. Полки делились на роты; появились новые офицерские (прапорщик, поручик, капитан, полковник) и генеральские чины. Рейтары имели на вооружении карабин, пистолеты, шпагу и латы; драгуны — мушкет и шпагу. Солдатские полки состояли из мушкетёров и пикинёров (последние имели не только ружья, но и пики, чтобы защищать строй от атак конницы). К 80-м го­дам полки «нового строя» насчитывали 80 тыс. человек и состав­ляли основную силу в русской армии (более 65%). Изменилось и соотношение конного и пешего войска: пехоты насчитывалось уже более 60% всех полков.

Во второй половине столетия правительство неоднократно проводило «разборы» уездных служилых людей с переводом их в полки иноземного строя и в иную службу, «кто в какую при- годитца». Такие разборы усиливали позиции государственной власти во взаимоотношениях с дворянством.

Созданием солдатских, рейтарских и драгунских полков было положено начало организации армии на регулярной осно­ве. Несмотря на очевидные преимущества этих полков перед ратными людьми старого строя переход к регулярной армии растянулся на многие десятилетия. В значительной степени это было связано с медленным выходом страны из тяжелого хо­зяйственного кризиса, с ограниченностью ресурсов аграрного социума. Даже при наличии поместного войска и не полном со­держании армии за счет государства военные расходы по рос­писи 1679/80 г. составляли более 62% государственного бюдже­та, что является наглядным свидетельством его скудости.

<< | >>
Источник: Под ред. Б.Н. Флори. История России с древнейших времен до конца XVIII в.: Учебник. 2010

Еще по теме § 1. Структура государственной власти и система управления:

  1. Социальная структура и её динамика.
  2. § 3. О вече как повсеместном и постоянном органе государственной власти
  3. § 2. Права человека как критерий нравственного измерения политики и государственной власти
  4. § 1.1. переход от мономеханизма управления к комплексному механизму
  5. 24.1. Механизм государства и государственной власти
  6. Власть как инструмент
  7. 2.4. Система органов государственной власти в Российской Федерации
  8. Тема 7. Социально-экономическая модернизация и эволюция государственной власти в России в начале ХХ века
  9. 2.3. ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ
  10. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ ОБЩЕСТВОМ В XIII в. (1207-1282): ИНОЗЕМНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА
  11. 5.2. Структура органов исполнительной власти
  12. 5.4. Принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации