§ 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе,— все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.
Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряли свое значение.
Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.
В коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Еще 16 июля 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить этот состав на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.
Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее число коллегий с 1725 — 1775 гг. то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.
[114]
Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств и параллелизма правительство объединило и упразднило некоторые из них. Так, в 1725—1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой.
Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию.
В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.Бирон и окружавшая его клика немецких авантюристов, расхищавшие земли и другие богатства страны, обратили внимание и на высокодоходную казенную горную промышленность. Чтобы облегчить захват предприятий этой промышленности, Бирон и его окружение добились преобразования в 1731 г. экспедиции по горным делам Коммерц-коллегии в самостоятельное центральное учреждение, подчиненное только Кабинету министров — Берг-директориум (впоследствии Генерал-Берг-директориум).
Более стабильными оказались три коллегии, которые считались «главными»: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового «правосудия» и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная.
В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг- и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. Главный магистрат.
Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, созданной в 20-х годах, и Камер-конторы лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение — Коллегия экономии, управлявшая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.
Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений.
Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами. В отличие от учреждений с такими же названиями в первую четверть века, сохранявших черты приказной организации и делопроизводства, деятельность этих канцеля-
[115]
рий и приказов была построена на принципе единоначалия. Возглавлявшие эти ведомства главные судьи, директоры, главноприсутствующие и другие должностные лица управляли как полномочные начальники, используя заседавших в совещательных присутствиях советников и асессоров в качестве ближайших помощников и исполнителей своей воли.
Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического розыска — Тайная розыскных дел канцелярия (1731 — 1762гг.) и Тайная экспедиция Сената (1762—1801 гг.).
С ликвидацией Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) расследование дел по государственным преступлениям было передано в ведение Сената и Верховного тайного совета. Большинство этих дел возбуждалось по существовавшей ранее системе доносов («слово и дело»).
Указ 10 апреля 1730 г. установил более конкретное понимание «:первых двух пунктов», определявших государственные преступления по петровскому указу 1715 г. Первый пункт относился к тем лицам, «кто какие умышления учнет мыслить на наше императорское здоровье, злое дело или персону и честь нашего величества злым и вредительным поносить»; второй пункт предписывалось применять в тех случаях, «буде кто за нем подлинно уведает бунт или измену против нас и государства». За правильный донос указ обещал милость и вознаграждение, а за утайку и ложный донос закон угрожал жестокими наказаниями, вплоть до смертной казни, особенно в тех случаях, если лжедоносителем оказывался крепостной или солдат.
Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа.
Начальником этой Канцелярии был назначен А. И. Ушаков — участник подавления восстания К. Ф. Булавина, ближайший помощник графа П. А. Толстого в Тайной канцелярии.Подавляющее большинство дел, разбиравшихся в Канцелярии, было связано с «первыми двумя пунктами» указа 10 апреля 1730 г.
Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30—50-х годов. При Анне Ивановне это были дела «верховников» Долгоруковых и Голицыных, которым царица мстила за попытку ограничить ее власть при вступлении на престол, а также дело кабинет-министра А. П. Волынского и его сторонников, которые пытались оказать противодействие немецкому засилию при дворе. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществляла расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т. д.
[116]
За все эти годы через Канцелярию прошло множество дел по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дел участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя.
В 1754 г. порядок деятельности Канцелярии был закреплен особой инструкцией, утвержденной Елизаветой Петровной — «Обряде како обвиняемый пытается».
В Канцелярии рассматривались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.
Канцелярия тайных розыскных дел занимала особое место в государственном аппарате России, что выражалось в самостоятельности действий ее начальника, лично докладывавшего о делах этого учреждения царице. К началу 60-х годов Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.
21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреждения; одновременно было
83
уничтожено и «ненавистное изражение» — «слово и дело» .
Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г.
оформляется Тайная экспедиция. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал- прокурору А. И. Глебову и сенатору Н. И. Панину. В 1764 г. А. И. Глебова сменил А. А. Вяземский, остававшийся на посту генерал-прокурора до 1792 г. Фактическим главой Тайной экспедиции был ее начальник С. Шешковский, бывший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии.Реформа политического розыска в 1762 г. заключалась лишь в его своеобразной маскировке в аппарате Сената. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение.
В Москве существовал филиал Тайной экспедиции — Тайная экспедиция при Сенатской конторе; она находилась в ведении московского главнокомандующего.
Основная масса дел, рассматриваемых в Тайной экспедиции, была связана с первыми двумя пунктами указов 1715 и 1730 гг. Через Тайную экспедицию и ее московский филиал до 1775 г. прошли такие политические процессы, как процесс ростовского архиепископа А. Мацеевича, выступившего против секуляризации в 1763 г.; дело офицера Мировича, пытавшегося летом 1764 г. освободить заключенного в Шлиссельбургскую крепость Ивана Антоновича62; ряд процессов, связанных с разговорами о судьбе Петра III и появлением под его именем самозванцев (еще до Е. И. Пугачева); массовый процесс
[117]
участников «чумного бунта» в Москве в 1771 г.; множество дел, связанных с оскорблением имени Екатерины II, осуждением законов, а также дел о богохульстве, подделке ассигнаций и т. п.
Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Со времени правления Екатерины II в почтамтах стало проводиться ознакомление с письмами без ведома корреспондентов и адресатов; это служило дополнительным источником информации.
Если полученные такими путями сведения заслуживали внимания, то начинался процесс: задерживались обвиняемые, вызывались свидетели, проводились очные ставки и допросы.
Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестоких формах, чем ранее.
Активное участие в них принимал сам Шешковский.Деятельность большей части канцелярий и приказов была также связана с осуществлением жестокой карательной политики в форме административной, полицейской, судебной и финансовой деятельности.
С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны «безопасности» господствующих классов. В 1718 г. были учреждены должности генерал-полицеймейстера в Петербурге и в его подчинении обер-полицеймейстера в Москве; при них были созданы соответствующие полицеимеистерские канцелярии. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Однако эта реформа оказалась незавершенной. На местах полицейские функции входили в компетенцию органов местной администрации (губернаторов, воевод, комиссаров) или городовых магистратов.
Только в 1733 г. в 23 губернских городах России были созданы полицеимеистерские конторы во главе с полицеймейстерами. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицеймейстерской канцелярии, а те находились в непосредственном ведении Кабинета министров.
Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727 г. была создана Доимочная канцелярия, подчиненная вначале Верховному тайному совету, а затем Сенату. В 1730 г. эта канцелярия была упразднена, а в 1733 г. ее функции наследовал Доимочный приказ. Для заведования недвижными имуществами, поступавшими от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочными имуществами в Петербурге в 1729 г. была учреждена Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была открыта контора с особой Аукционной камерой для продажи конфискованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.
[118]
В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-коллегии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупнейшие уголовные процессы (в их числе дело о легендарном разбойнике Ваньке Каине, о московском пожаре 1748 г. и др.).
Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелляции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734—1783 гг.), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с «бородачей» финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора (с 1754 г.— Главная соляная контора) и др.
В 1754 г., желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учредило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.
При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на
85
роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы . Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями, придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялся ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гоф-интендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная канцелярия, наблюдающая за императорскими конюшнями, и др.
В 1754 г. для строительства Зимнего дворца была создана особая Контора строения Зимнего дворца.
Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775—1785 гг.
[119]
Еще по теме § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ:
- 1.2. Государственный строй
- 2.2. Государственный строй
- § 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 2. ВЫСШИЕ И ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И СОСЛОВНЫЕ ОРГАНЫ
- § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
- § 2. ВЫСШИЕ И ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
- § 3. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
- § 3. Государственный аппарат и государственная служба