§ 2. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. ОБРАЗОВАНИЕ ПРИКАЗНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки и органов центрального управления. Старую примитив-

[37]

ную систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также учреждения приказного типа (Казенный двор) к середине XVI в.

Проблема возникновения приказной системы управления является одним из наиболее сложных вопросов истории государственности дореволюционной России.

Подавляющее большинство дворянских и буржуазных историков относило возникновение приказов уже к концу XV в., связывая их происхождение с разросшимися функциями «Казны», ростом значения в деле управления Боярской думы, механическим переводом в Москву органов управления присоединенных княжеств.

История приказной системы управления привлекала внимание и советских историков (С. В. Бахрушина, М. Н. Тихомирова, Л. В. Черепнина, П. А. Садикова, А. А. Зимина, И. И. Смирнова, Н. Е. Носова, С. О. Шмидта, А. Н. Леонтьева и др.).

Впервые в советской историографии вопросы возникновения приказной системы управления поставил А. А. Зимин, связавший создание приказной системы с реформами Ивана IV в 50-х годах XVI в.26

Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали более постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV в. Эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но с усложнением задач им давались «для письма» (с нач. XVI в.) чиновники помельче — подьячие, объединенные в особом помещении — канцелярии-«избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов»-канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в. и до середины XVI в.) и был неодновременным.

Каждая «изба» или «двор» вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины XVI в. «избы»-канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения — приказы. Это нашло выражение и в увеличении круга их задач, появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней струк-

[38]

туры, складывании определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства.

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия, состоявшая из феодальных ополчений князей и бояр — вассалов великого князя московского, а также служилых людей — дворян и детей боярских. Объединение русских земель вокруг Москвы, борьба русского государства с татарами, турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами требовали постоянного усиления и усовершенствования вооруженных сил.

Ряд первых центральных государственных учреждений русского национального государства имели военное назначение. К этой группе относились Разрядный, Поместный приказы, а также Оружейная палата.

Во второй половине XVI в. появились другие приказы этой группы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Оружейный, Бронный, Аптекарский.

Разрядный приказ возник при дьяке «с разрядом»27. О разрядном дьяке мы находим намеки еще в росписи воевод новгородского похода 1478 г., а о существовании разрядного приказа сохранились известия с 1531 г. В одной из разрядных книг сообщается о том, что в лето 7039 (1531 г.) «князь великий наложил опалу свою на князя Ивана Воротынскова... и велел их с Тулы дьяку Афанасию Курицыну привести к Москве в Разряд»28.

Разрядный приказ ведал личным составом армии Русского государства: заведывал ее комплектованием, учетом, денежными и поместными окладами.

Служилые люди обязаны были выходить на смотры и войну «конны, людны и оружны», т. е. выставлять вооруженных слуг или холопов, вначале «по силе», а со времени издания Уложения о службе 1555 г. «со ста четвертей добрые угожей земли человек на коне и в доспесе в полном, а в дальний поход о дву конь». Смотря по службе приказ увеличивал или уменьшал оклад служилых людей, повышал или понижал их в чине. За неисправную службу или отсутствие («нетство») приказ мог не только понизить, но и отобрать данные за службу «в оклад» земли.

[39]

Этот приказ тщательно вел книги всем служилым людям в государстве с обозначением их поместного и денежного жалованья. Списки дворянам и детям боярским, составлявшиеся при «разборе», «верстании» и «раздаче» им жалованья, назывались «десятнями»29.

Разрядный приказ давал распоряжения относительно похода и содержания войска, заведывал постройкой крепостей, пограничных городов, включая их население и земли, а также ведал пограничной службой.

Кроме военных функций, разряд имел чисто административные функции по делам личного состава государственного аппарата. Он назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела. Уже во второй половине XVI в. Разрядный приказ приобрел значение важнейшего приказа Русского государства. В конце XVI в. ему были окончательно подчинены сохранившиеся еще от феодальной раздробленности областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые приобрели в дальнейшем характер военно-окружных управлений.

С деятельностью Разрядного приказа связан Поместный приказ, возникновение которого было также обусловлено ростом значения служилого дворянства. Если Разрядный приказ устанавливал поместный «оклад» (земельное жалованье за службу), то наделение («дача в оклад») осуществлял Поместный приказ. До образования этого приказа и то и другое производил Разрядный приказ.

Поместный приказ вырос из должности поместного дьяка, упоминаемого еще в конце XV в. Учреждение при этом дьяка сложилось позднее и образование его было связано, по-видимому, с поместной реформой 1555 г. В этом же году впервые упоминается и поместная изба. В 1577 г. впервые встречается упоминание Поместного приказа.

Поместный приказ заведывал государственными землями, раздаваемыми в поместья. Всякий, кто определялся на службу, подавал в Разрядный приказ челобитную с просьбой выделить ему земельное поместье. В Разряде наводили справки о том, что он числился на службе и что за ним еще нет земель, а затем посылали в Поместный приказ отписку или указ об отмежевании ему определенного количества земли. Пожалование официально проводилось от лица царя и Боярской думы. Царская резолюция, записанная думным дьяком, иди списки на верстание были основанием для выдачи жалованной грамоты помещику и дальнейшего наделения его землей.

В приказе велись книги с обозначением размеров всех поместий. Эти книги назывались даточными.

Приказ посылал писцов, дозорщиков, межевщиков и других чи-

[40]

иовников для составления различных учетных документов: писцовых, переписных, окладных, дозорных, приправочных, межевых и других книг. Здесь же выдавались акты на право владения землей: жалованные, вводные, отказные грамоты.

Поместный приказ рассматривал споры по земельным делам служилых людей, собирал подати с земель, находившихся в его владениях.

Примерно с середины XVI в. появилась новая, менее привилегированная категория служилых людей, получавших за свою службу не земельное, а денежное, а иногда и натуральное (хлебное) жалование.

В конце XV в. возникла Оружейная палата — арсенал Русского государства, ведавший изготовлением и хранением оружия. С 1511 г. известна должность оружничего, возглавлявшего эту палату. Для заведывания Оружейной палатой был создан Оружейный приказ. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия (мушкеты, сабли, копья и пр.), а также предохранительного снаряжения (брони, шлемы, панцири и др.) осуществлял известный с 1573 г. Бронный приказ.

Развитие артиллерии в Русском государстве в Ливонскую войну привело к образованию Пушкарского приказа (известен с 1577 г.), который стал главным артиллерийским управлением. Приказ имел и некоторые военно-инженерные функции: строил укрепления на границах.

Деятельность Пушкарского приказа переплеталась с приказом Каменных дел, или Каменным. Приказ Каменных дел был учрежден приблизительно в конце 1583 — начале 1584 г. и заведовал «записными» каменщиками, кирпичниками и другими ремесленниками строительного дела, проживавшими отдельными слободами в городах. В его ведении находились каменоломни и кирпичные сараи. Приказ руководил постройкой укреплений.

Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. Так как вопросы дворцового хозяйства не подлежали рассмотрению в Боярской думе, то у великих князей рано появилась потребность в создании специального аппарата дворцового управления.

Один из самых древних приказов Русского государства — Казенный приказ — был не только дворцовым, но и общегосударственным учреждением. Первое упоминание о Казенном дворе относится к 1493 г. (опальный князь Андрей Васильевич Большой сидел в «тюрьме на Казенном дворе»), но следы существования этого учреждения встречаются гораздо раньше. Само наименование Казенный приказ впервые упоминается в 1512 г.

[41]

Являясь главой Казенного приказа — важнейшего дворцового ведомства, сложившегося как общегосударственное учреждение ранее многих других ведомств, казначей уже со второй половины XV в. осуществлял и общегосударственные задачи: он ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Здесь же на Казенном дворе находился и печатник — хранитель «большой государственной печати», прилагаемой к важнейшим общегосударственным документам (и прежде всего документам дипломатического характера).

Еще в первой половине XVI в. в помощь казначею по отдельным государственным функциям появились соответствующие дьяки: ямской, посольский, поместный. Первоначально они подчинялись казначею, и их делопроизводство велось на Казенном дворе, но с течением времени они обособляются на своих «дворах» или в приказах как начальники соответствующих самостоятельных государственных учреждений. Но даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и Холопьего приказов казначей продолжал играть огромную роль в общегосударственных делах, особенно в вопросах внешней политики.

Гораздо меньшее значение имели другие дворцовые приказы, возникшие из соответствующих «путей». Уже с 1501 г. встречается первое упоминание о Дворцовой избе, которая с 1572 г. именуется приказом Большого Дворца. Его возглавляли дворецкий и двое дьяков. Задача приказа заключалась в снабжении двора великого князя (царя) всем необходимым и пополнении его казны. Приказ заведовал великокняжеским хозяйством, обслуживающим персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами.

В конце XV — начале XVI в. сложился Конюшенный приказ, ведавший царской конюшней и конюшенными слободами.

Упоминаются в XVI в. Ловчий и Сокольничий приказы; во главе их нередко стоял один боярин. Со второй половины XVI в. известен Постельничий приказ, заведовавший великокняжеской (царской) спальней.

Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий, сокольничий, постельничий), были боярами.

С образованием Русского централизованного государства возросли и его международные связи. Это повлекло за собой появление должности посольского дьяка (I486 г.).

Все важнейшие решения по вопросам внешней политики по-прежнему принимал царь, «поговоря с братьею и бояры», т. е. местом общего руководства внешней политикой была

Боярская дума. Переговоры с послами вела специальная думская комиссия из бояр и посольского дьяка, который вскоре стал думным дьяком. Посольский дьяк выступал посредником между Боярской думой и послами. Он вел дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Боярской думы. Для переписки первоначально использовался канцелярский

[42]

аппарат Казенного двора, где происходили заседания думской комиссии и посольского дьяка с послами.

Впервые Посольская изба упоминается в 1549 г., впоследствии она именуется Посольским приказом. В XVI в. в нем находились подьячие, переводчики (для письменного перевода) и толмачи (для устного перевода).

Ямская служба возникла еще в период феодальной раздробленности. На некоторых дорогах на расстоянии в 30—40 верст друг от друга учреждались «ямы» — пункты, куда окрестное население обязано было поставлять определенное количество лошадей, подвод, корма; оно же осуществляло и ямскую гоньбу. Каждым «ямом» заведывал ямщик, при котором был особый ямской двор.

С образованием централизованного Русского государства значение ямской службы возросло: по дорогам, идущим от Новгорода, Смоленска, с юга от «яма» к «яму» ехали ко двору великого князя, а затем и царя московского иностранные послы. Из Москвы по этим же дорогам пробирались великокняжеские и царские воеводы и чиновники.

Уже в 1490 г. упоминается ямской дьяк Тимофей Маклаков. Ямские дьяки заведовали ямщиками и ямской службой, разрешали споры между ямщиками и населением, утверждали выборы ямщиков, посылали учреждать новые «ямы».

В централизованном государстве ямская служба значительно усложнилась. Население выбирало для ямской службы особых ямских охотников, которые селились при ямских дворах слободами.

Первоначально при ямских дьяках не было специального учреждения, и они, как и некоторые другие дьяки, заведовавшие отдельными отраслями управления, пользовались канцелярским аппаратом Казенного приказа. В 1550 г. впервые упоминается Ямская изба, а с 1574

г.— Ямской приказ.

В тесной связи с возросшими задачами Русского государства (увеличением войска, усложнением государственного управления) находилось и учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов, преимущественно военного назначения: на городовое, засечное и ямчужное (пороховое) дело. Сбор этих налогов был поручен созданному примерно в 1533—1534 гг. финансовому Приказу большого прихода. Кроме прямых налогов, впоследствии приказ заведовал сбором таможенных пошлин, а иногда и ямских денег.

С ликвидацией наместников по земской реформе 1555—1556 гг. платимый тяглым населением в их пользу налог («кормовой оброк») стал поступать государству. В связи с этим прием «кормового оброка» еще до земской реформы в Москве от земских старост и целовальников поручался по совместительству дьякам уже существовавших приказов. Эти дьяки назывались «кормленными». По мере возрастания налоговых поступлений и усложнения задач казенной, посольской и поместной «изб» взимание кормленного оброка в 60—70-е годы

[43]

XVI в. обособляется в приходные кассы — «избы», называемые четвертями («четями»).

Несмотря на то, что во главе четей иногда по-прежнему стоят дьяки других приказов, в 70—90-х годах XVI в. они являлись самостоятельными финансовыми приказами с более постоянной подведомственной им территорией, которая подчинялась им не только в финансовом, но и в административно-судебном отношении.

Деньги, собранные четвертными приказами, выдавались служилым людям в форме жалования раз в четыре года. Этим очевидно, и объясняется название приказов — «четверти».

Недовольство широких народных масс усилением феодального гнета, возрастание значения в государстве поместного служилого дворянства повлекло за собой создание группы судебнополицейских приказов: Разбойного, Земского, Холопьего и Судных.

Со времени введения повсеместно губных учреждений Судебником 1550 г. возникла необходимость постоянного центрального государственного учреждения, осуществлявшего руководство губными органами и надзор за их деятельностью. В 1555 г. была составлена Уставная книга Разбойного приказа. К этому времени и относится создание самостоятельного приказа (в 60х годах XVI в. упоминаются первые «разбойные дьяки»).

Разбойный приказ утверждал в должности губных старост, целовальников и дьяков во всем государстве, санкционировал приговоры губных органов, являлся второй инстанцией для рассмотрения разбойных и татиных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда.

Разбойные и татиные дела по Москве и Московскому уезду велись Земским приказом. Первое упоминание о нем относится к 1564 г., хотя, по-видимому, этот приказ возник раньше Разбойного и существовал уже в первой половине XVI в. Земский дьяк впервые упоминается в 1500 г.

Земский приказ в Москве осуществлял полицейские функции: наблюдал за безопасностью и порядком, вел борьбу с корчемством и пожарами, следил за содержанием в чистоте улиц.

С усилением феодального гнета к середине XVI в. связано появление Приказа холопьего суда (Холопьего приказа), ведавшего делами о поступлении в холопство, судом о кабальном холопстве и т. п. Первое упоминание о Холопьем приказе встречается в 1571 г. В связи с ограничением крестьянских переходов от одного феодала к другому (заповедные годы) с 80-х годов XVI в. и введением срока сыска беглых (урочных лет) в 1597 г. приказ стал принимать челобитные от бояр и служилых людей о беглых холопах, вести переписку о розыске беглых с местными властями (воеводами).

В тесной связи с реформами 60-х годов XVI в. находилось создание группы судных (судебных) приказов в 90-е годы: Московского (1598 г.), Владимирского (1593 г.), Дмитровского (1595 г.), Казанского (1591 г.). Каждый из этих приказов заведовал судом служи-

[44]

лых людей определенной территории государства, неподсудных местным властям по указу

1549 г.

Судебная обособленность дворян и детей боярских в особых судебных приказах являлась одним из проявлений возросшего значения помещиков и поместного землевладения в Русском государстве.

Несколько особо от этой группы стоял Челобитный приказ, возникновение которого тесно связано с возвышением поместного дворянства и усилением власти московского царя. По решению Земского собора 1549 г. дворяне и дети боярские получили право обращаться к суду самого царя. Это решение было закреплено в 64 ст. Судебника 1550 г. Для приема и разбора потока челобитных, поступавших на имя царя в 1550 г., был учрежден Челобитный приказ во главе с виднейшим деятелем «Избранной рады» А. Ф. Адашевым. В этот приказ поступали все челобитные на имя царя. Часть жалоб направлялась на рассмотрение царя, а другая передавалась в соответствующие учреждения. Приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений и, следовательно, являлся своеобразным контрольным органом государства.

После учреждения патриаршества в 1589 г. церковная система в Русском государстве приобрела следующее устройство. Высшим органом по делам церкви оставался «освященный собор» — съезд высшего духовенства (с присутствием патриархов из Константинополя, Александрии, Антиохии), выбиравший пожизненно патриарха всея Руси — главу всей церковной иерархии.

При патриархе в конце XVI в. возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначей, бояре, стольники, дети боярские, дьяки. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом государства. За соблюдением догматов церкви надзирала тиунская изба, созданная при «дворе» патриарха к концу XVI в.