<<
>>

5.3. Географическое обеспечение территориального управления


Конструктивная роль экономической и социальной географии наиболее ярко проявляется  в территориальных изысканиях, результаты которых активно используются в практике регионального управления и местного самоуправления.
Территориальные аспекты государственного управления традиционно привлекали внимание географов[165]. С повышением статуса российских регионов и становлением рыночной экономики интерес к территориальному управлению неизмеримо возрос.
Следует отметить, что регулирующие возможности общероссийского и региональных рынков оказались более, чем скромными, что потребовало укрепления вертикальной структуры государственного управления (рис. 58). Повышается действенность и муниципальных органов местного самоуправления.


Укрепление территориального управления сопровождается расширением функций и регулирующих воздействий. Так, например, объектом местного самоуправления является территориальное хозяйство в муниципальных образованиях, включающих в себя производственную и социальную сферы экономики. Повышение разнообразия и усложнение муниципального хозяйства сопровождается возрастанием роли комплексной увязки предприятий отраслей производственного и непроизводственного характера. По отношению к объектам муниципальной собственности сохраняется прямое регулирование процессов их функционирования, к объектам не муниципальной собственности действуют косвенные методы экономического воздействия.
К вопросам, находящимся в ведении местного самоуправления, относится контроль за использованием природных ресурсов муниципального образования, охраны природы, санитарный надзор, содержание систем энерго-, топливо-, водоснабжения, благоустройство, создание и функционирование инфраструктуры, сохранение памятников истории и культуры, формирование местных бюджетов, обеспечение населения торговлей, бытовым и культурным обслуживанием, рациональное использование трудовых ресурсов и т.д.
Наиболее приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления становятся следующие:
- развитие системы адресной, персонифицированной социальной помощи малоимущим и нетрудоспособным жителям;
- реформирование жилищно-коммунального хозяйства;
- эффективное использование земельных ресурсов;
- поддержка подрастающего поколения;
- финансово-экономическое и организационное обеспечение реформирования образования, культуры, физической культуры и спорта;
- стимулирование инвестиций;
- реструктуризация муниципального сектора экономики;
- повышение сбалансированности всех сфер жизнедеятельности людей;
- повышение экологической, санитарно-эпидемиологической, общественной безопасности населения;
- формирование бездефицитного бюджета;
- привлечение общественности к решению муниципальных проблем и др.
В Российской Федерации и ее регионах разработана законодательная основа государственного управления (на федеральном и региональном уровнях) и местного самоуправления.

Под управлением понимается система воздействий на процессы социально-экономического развития для их поддержания на намечаемой траектории. В структуре регионального и муниципального управления можно выделить следующие компоненты: 1. Субъект регулирования – органы территориальной власти; 2. Объект регулирования – предприятия, учреждения, товарищества, ассоциации, а также демографические, социальные, экологические и другие процессы; 3. Методы регулирования – прямые (административные) и косвенные (экономические); 4. Механизм регулирования – прогнозирование, планирование, программирование, стимулирование, контроль; 5. Инструменты регулирования (регуляторы) – нормативы, тарифы, кредиты, субсидии, дотации, штрафы и др.
Процесс регионального управления осуществляется с учетом следующих принципов:
1. Принцип самостоятельности. Каждый регион обладает относительной самостоятельностью при решении стратегических и тактических задач социально-экономического развития территории. Это не означает полной замкнутости районов – все они остаются в составе социально-экономического пространства РФ и являются звеньями территориального разделения и интеграции труда, культуры, услуг, информации.
2. Принцип самообеспечения. Все регионы должны стремиться к более полному обеспечению населения услугами и благами объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также продуктами питания и товарами первой необходимости. Данный принцип ориентирует на максимально полное использование внутренних ресурсов и резервов, но никак не предполагает выпуск товаров и продуктов любой ценой. Недостающие товары и продукты ввозятся из других регионов страны или мира, используя рыночные товарно-денежные отношения.
3. Принцип самофинансирования. Местный бюджет регионов, формируемый из подоходного налога, отчислений от прибыли предприятий, платы за ресурсы и другие, должен обеспечивать все расходы по комплексному социально-экономическому развитию территории. Особенно важным представляется обеспечить самодостаточность развития регионов и найти рациональные финансовые отношения с центром и муниципальными образованиями.
4. Принцип оптимального сочетания вертикальной управленческой деятельности: центра – федеральных округов – регионов – муниципальных образований. Становление цивилизованного общества требует оптимального сочетания государственного и местного управления с самоуправлением предприятий.
5. Принцип социальной законности. Для полной реализации всей полноты власти регионов и муниципальных образований нужен пакет законов и подзаконных актов по территориальному управлению, которые не противоречат федеральным законам.
6. Принцип информатизации. Процессы управления могут быть действенными лишь при полном информационном обеспечении и применении автоматизированных систем обработки данных и принятия решений.
Эффективность регионального развития и действенность территориального управления во многом зависит от объективности проведения границ. Делимитация интегральных социально-экономических регионов на разных территориальных уровнях (макро-, мезо-, микро-, топо-, нано-) обычно осуществляется на основе анализа хозяйственных, социальных, культурных, духовных связей и отношений; «гравитационного» тяготения к ядрам; генезиса и перспективного развития. Сама граница носит контактно-барьерно-транзитную функцию и расплывчатые контуры в форме «коридоров». Конкретная граница относительно субъективна в рамках этих коридоров.
Проблема делимитации регионов-субъектов РФ чаще всего решалась на основе этнополитических и геоэкономических критериев. Созданная в СССР система административного устройства в форме административно-территориальных и территориально-национальных образований осталась без лимологических изменений в социально-экономическом пространстве новой России. Произошли лишь подвижки в иерархическом ряду национальных образований: республика – область – округ.
В социально-экономическом пространстве РФ было конституционировано 89 субъектов, получивших «одинаковый статус» и равные права. Но при этом сохранились существенные различия между суверенными республиками, политико-территориальными и национально-территориальными образованиями. Особенно велики диспропорции между регионами по площади, численности населения, объему валового регионального продукта, региональному капиталу и т.д. Между субъектами возникла социально-экономическая асимметрия, проявляющаяся в уровне и качестве жизни населения. Появились богатые и бедные территории, регионы-доноры и реципиенты. Все это повысило интерес ученых и практиков к проблеме делимитации. В научных изданиях и прессе стали публиковаться предложения по изменению границ и формированию нового административного устройства страны. Особенно популярны новые сетки регионов-губерний в количестве 28-20-12 единиц. К сожалению, для всех предложений  характерно  недостаточно  глубокое  методологическое обоснование   и   методическое   обеспечение,   отсутствие   расчетов эффективности нового территориального устройства.
На фоне этих кардинальных преобразований более реальным стал процесс объединения субъектов, размещенных на контактной территории. Пионером в этой интеграции стал Пермский край в составе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Созданием новых субъектов федерации закончился объединительный процесс между Камчатской областью и Корякским автономным округом (Камчатский край), Красноярским краем, Эвенкийским и Таймырским автономными округами (Красноярский край); продолжаются объединительные процессы между  Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и т.д. Эти объединения касаются субъектов «матрешечного» типа, ранее функционировавших на единой территории. Гораздо сложнее процесс объединения между регионами одного ранга. Например, Ярославской и Костромской областями. Свердловской, Челябинской и Курганской областями, Пермским краем, Республикой Удмуртией и Кировской областью. Здесь уже будет недостаточно результатов референдумов, а необходимы политико-экономические и социально-экологические обоснования. Не следует забывать, что процессы объединения, преследуя социально-экономические цели, затрагивают интересы региональных элит и всего чиновничьего аппарата, территориального переустройства экономики и местожительства населения.
Для принятия решений об объединении регионов важным аргументом может стать анализ функционирования Пермского края с отражением позитивных и негативных последствий интеграции. Предварительно можно сказать, что в крае формируется единая инфраструктура, намечается новый полюс экономического роста (г. Кудымкар), повышается уровень занятости населения, более рационально стали использоваться природные ресурсы. Другие последствия проявятся позднее.
При решении проблем делимитации субъектов РФ необходимо учитывать территориальные споры между соседями и притязания отдельных государств на приграничные территории. Так, Тверская и Ярославская области претендуют на острова на р. Молога, жители г. Балаково Саратовской области желают перейти под юрисдикцию Самарской области, Калмыкия претендует на участок Черных Земель в Ламанском районе Астраханской области, Ингушетия претендует на Пригородный район Республики Северная Осетия – Алания и др. Что касается претензий иностранных государств на территории пограничных регионов России, то они в большинстве случаев безосновательны.
И в тоже время сохранение единого социально-экономического пространства России остается актуальной задачей, так как элементы регионального сепаратизма часто проявляются и более того «подогреваются» западными политологами. Угроза распада Российской Федерации исходит не только из политических побуждений, но и социально-экономических мотивов.   Среди   них   выделяются   следующие:   территориальная несправедливость, резкое снижение внутрироссийских хозяйственных связей, недостаточное развитие производственной (линейной) и рыночной инфраструктуры, ориентация внешних связей регионов (особенно Восточной Сибири и Дальнего Востока) на соседние страны, а не на российские регионы, чрезмерные амбиции региональной элиты, неоднозначность отношений центра и регионов, «финансовые переливания» из регионов-доноров в регионы-реципиенты и др.
Целостность социально-экономического   пространства   должна основываться на единой национальной идее, долгосрочной региональной политике. Мощное консолидирующее воздействие призвано сыграть совершенствование территориальной организации российского общества, которая предполагает рациональную пространственную структуру и активное управление.
Проблема пространственной структуризации может быть решена путем реализации учения о территориальных общественных системах (ТОС). Каждый регион должен формироваться как ТОС соответствующего иерархического уровня, в которой   функционирует  множество взаимообусловленных компонентов, явлений и процессов: территориальная общность людей, своеобразный образ жизни населения, духовные и культурные ценности, система городских и сельских поселений, региональная экономика, инфраструктурное обустройство, социальный сервис, система природопользования, рекреационные объекты, социально-экономические и информационные связи, управленческая структура, социально-экономические отношения, политические движения и т.д. Важным условием развития регионов является четкая иерархическая организация и гуманная целевая направленность на повышение уровня и качества жизни населения.
В современных реалиях наиболее приоритетными становятся ТОС социально-экологического типа. В системах, этого типа благополучие и высокое качество сочетаются с благоприятной окружающей средой, включающей природные, экономические, социальные, культурные и духовные компоненты. Данные системы постепенно трансформируются в системы инновационно-информационного профиля – прообраза территориальных форм пространственной организации постиндустриального общества.
Эффективность регионального управления во многом зависит от степени его соответствия интересам территории. Интересы территории представляют собой совокупность интересов проживающих на ней людей. Реализация интересов территории должна стать целеориентирующим и целеорганизующим направлением деятельности управленческих органов всех уровней.
Понятие «интерес» отражает самое значимое и необходимое в жизни людей. Интересы формируют цели, задают ориентиры и механизмы их достижения. В качестве целей выступают представления людей об идеальных моделях их будущей жизни, включая высокий уровень и качество человеческого бытия, свободу и благополучие каждого человека. Интересы становятся важной побудительной силой активной деятельности населения, учет которой крайне необходим в региональном управлении.
Одной из важных проблем является раскрытие сущности и процессов формирования территориальных интересов, отвечающих потребностям всех людей. Каждый человек имеет собственные интересы, которые отражают его отношения к условиям жизни. Многообразие интересов отдельных личностей, их несовпадение и даже противоречивость затрудняет формирование интересов целостных социумов. Интересы территории становятся таковыми в процессе их осознания общностями людей отдельных поселений, муниципальных образований и регионов. Отбор, агрегирование и интеграция частных интересов происходит на компромиссной основе. В результате генерализации интересы территории  концентрируют  наиболее  актуальные  и   приоритетные, обобщающие потребности всех или большинства людей социумов.
Наиболее общими являются физиологические интересы, выражающие потребности людей в пище, жилье, одежде, среде жизни, благополучии, безопасности и т.д. Другие виды интересов способствуют формированию обособленных коллективов, ассоциаций, клубов. Так, экономические интересы удовлетворяются в заводских коллективах, акционерных обществах, фирмах; социальные интересы – в союзах, клубах; политические интересы – в партиях и движениях; духовные интересы – в конфессиях и др.
Одна из главных задач заключается в поиске компромиссов между разными слоями общества, проживающих на конкретной территории, а также между пространственно-локализованными формами жизни людей. Другими словами, необходим поиск компромиссных решений, во-первых, между богатыми и бедными, и, во-вторых, между поселениями разной величины и функционального профиля.
Процессы согласования интересов между социальными слоями населения должны быть в «поле зрения» регионального управления и регулирования. Управленческие органы способны создать условия для формирования среднего класса,   интересы   которого   и  станут консолидирующей основой территориальных общностей людей. При этом необходимо повысить социальную защищенность бедных слоев населения и всемерно поощрять благотворительную деятельность богатых людей.
Такой очевидный путь компромиссных решений, к сожалению, на практике встречает ряд затруднений. Большая часть из них связана с «отрывом» выразителей и представителей интересов от их носителей – людей, социума. Выразители интересов – лидеры движений, активисты – часто собственные интересы выдают за общественные или выдвигают такие, которые еще не осознаны людьми. Представители интересов – депутаты, главы администраций субъектов РФ и муниципальных образований – заметно удалены от электората и нередко руководствуются интересами политической и экономической элит.
Среди других задач регионального управления следует выделить необходимость сочетания социальных, экономических, экологических и политических  интересов.  В  этой  системе  взаимообусловленных и противоречивых интересов необходимо выделить ключевое звено, которое отличается не только приоритетностью, но и интегративностью. Таким звеном должны стать социальные интересы, наиболее полно отвечающие интересам территории и координирующие более частные интересы. Социальная ориентация экономического развития на основе экологического императива – вот главная идеология регионального управления.
Процессы согласования территориальных интересов между поселениями разной величины и профиля проявляются в двух аспектах: по вертикали и горизонтали. Столкновение интересов по вертикали происходит между центром и регионами, регионом и муниципальными образованиями. Несовпадение интересов по горизонтали чаще всего проявляется между городом и селом, между муниципальными образованиями в конкретных регионах.
Обоснование и реализация компромиссных решений по согласованию территориальных интересов является прерогативой регионального управления. Действенность его в современных субъектах РФ во многом сдерживается «разрывом» властной структуры между государственным управлением и местным самоуправлением. Для восстановления вертикальной управленческой структуры необходимо создание промежуточного звена в форме социально-экономических (межмуниципальных) округов. В этих округах возможен рациональный вариант сочетания государственных управляющих с советом представителей местных самоуправлений. В каждый округ входит несколько смежных муниципальных образований, объединяемых контактными связями, общей инфраструктурой, проблемной ситуацией.
Выделение округов должно осуществляться не волюнтаристски, а на методологической  основе,  выработанной  в  социально-экономической географии. В методическом арсенале важное место занимает учет интересов территориальных общностей людей, что повышает степень объективности выделения таксонов.
В выделенных округах завершается деятельность регионального управления и, одновременно, начинается функционирование местного самоуправления. Предлагаемая модель наиболее предпочтительна для согласования интересов регионального управления и местного самоуправления.
Вся деятельность органов территориального управления должна быть подчинена достижению социальных целей и сохранению окружающей среды жизни населения.
Целевая ориентация активизирует и консолидирует все сферы жизни людей. На основе синтеза социальных целей и экологических ограничений должны формироваться приоритетные направления развития регионов. Приоритеты не должны гипертрофировать целостные ТОС, поэтому местные власти должны руководствоваться принципом сбалансирования всех их подсистем и блоков.
В экономической и социальной географии разработано несколько подходов к сбалансированному, гармоничному развитию территории. Во-первых, это может быть обеспечение «вертикальной» сбалансированности. В данном случае это обеспечено уравновешенностью развития структурных подсистем: природной, экономической, социальной, экологической. Не вызывает сомнения, что экономика не может развиваться изолированно от природной составляющей. В любом случае набор природных факторов, природно-ресурсного потенциала определяет набор отраслей специализации. Так для Пермского края – деревообрабатывающая, горнодобывающая, нефтяная  и  нефтеперерабатывающая  промышленность, агропромышленный комплекс и др. Наличие квалифицированных  трудовых  ресурсов  обусловливает  развитие машиностроения. Регулятором и ограничителем промышленного развития в настоящее время начинает выступать экологический фактор. Причем, если человек не принимает его во внимание, последствия могут быть весьма негативными. Проявлением последних является снижения здоровья носителя системы, ухудшение демографической ситуации (естественная убыль населения, снижение средней продолжительности жизни), снижение темпов   промышленного   производства,   уровня   материального благосостояния, уровня жизни населения.
Во-вторых, сбалансированность развития можно рассматривать и в «горизонтальном» срезе. Любая территория имеет некий полюс тяготения, социально-экологическое ядро. Таковым может выступать столичный регион РФ, областной центр. Большое пространство, как правило, дает возможность развиваться ядру (центру), привнося в него максимальную антропогенную нагрузку. Так, в Перми, как краевом центре проживает треть всего населения системы, расположено более половины всех промышленных и социально-экологических объектов. Краевой центр в зоне своего влияния притягивает близлежащую территорию – Пермскую агломерацию. Далее, нагрузка на территорию постепенно ослабевает, переходя в некую зону выборочного освоения и периферийную, выборочную зону, предназначенную для «подпитки», восстановления сил, нейтрализации антропогенной нагрузки. В регионе должны располагаться «неприкосновенные» зоны (заповедные территории), позволяющие человеку не забывать о своем предназначении бережно относиться к природе в биологическом и социальном плане.
Из этого следует, что любой регион имеет свою морфологию, структурные блоки которой имеют четкую приуроченность к развитию, выполняют различные функции. Развитие региона должно исходить из экологической емкости территории, т.е. его потребности должны уравновешиваться возможностями. При несбалансированности структурных блоков в системе на повестку дня ставится ряд противоречий. Они могут быть внутренними и внешними. Любое развитие происходит на основе борьбы противоречий, но степень конфликта бывает различной. В некоторых случаях напряжение противоречий приводит к крушению (краху) системы, но чаще всего наличие противоречий выступает стимулом развития. Все противоречия можно представить как существующими внутри структурного блока, так и между разными составляющими ТОС. В качестве примера рассмотрим некоторые из них.
В развитии региона возникают противоречия между экономическим блоком  (хозяйственной  деятельностью  человека)  и  природной составляющей. В результате этого на территории ухудшается экологическая ситуация. В 70-х гг. XX в. в мире и в нашей стране возникает экологическая проблема, со временем она приобретает глобальный  характер.  Развитие  инноваций,  увеличение  темпов промышленного производства увеличивает давление на природную среду, сопровождающееся использованием минеральных, топливных, водных, земельных, биологических ресурсов, приводя к их сокращению и исчезновению. Отходы хозяйственной деятельности возвращаются в природную среду, также нанося ей существенный вред (загрязнение воздушного бассейна, вод, почв). Процесс подобного взаимодействия в настоящее время неизбежен, однако необходимо минимизировать результаты негативных воздействий на природную среду, внедряя экологически безопасные технологии в производство, заменяя природные ресурсы синтетическими. Необходимо иметь минимальный объем «нетронутой» природы для обеспечения самоочистки и саморегуляции природной среды. Проблема эта существенна, но компромисс может быть найден.
Вторая группа проблем связана с территориальной концентрацией общественной жизни. Для общества (человека) она благоприятна, создаются более комфортные  социально-экономические  условия, возможно повышение уровня жизни. Однако все это приводит к ухудшению природной среды. Природные ландшафты в данном случае почти   полностью   заменяются   антропогенными.   Искусственная (квазиприродная) среда жизнеобитания в конце концов негативно сказывается и на самом человеке, его здоровье. Так, в благоприятных социально-экономических условиях крупного города горожане живут на 10 лет меньше, чем в периферии. Напряженный ритм жизни в урбосреде способствует заболеваниям нервной, сердечно-сосудистой систем, развитию психических расстройств и т.д. Следовательно, концентрация общественной жизни должна иметь свои пределы. Мировое развитие показывает, что наиболее комфортные условия жизни создаются в удаленных от социально-экономического ядра территориях, в связи с чем происходит разрастание городов, перенос жизни в пригород.
Для сглаживания, минимизации и разрешения противоречий развития регионов необходимо ориентироваться на районирование и зонирование территории по социально-экологическому принципу.
Социально-экологическое районирование предусматривает деление территории на репрезентативные части. Данный тип районирования позволяет выявить экологическую емкость территории, осуществить регулирование производственной структуры и форм хозяйствования, социальной и духовной жизни населения, сохраняя тем самым необходимый баланс в системе «природа – хозяйство – население». Координация и регулирование всех процессов функционирования социально-экологических районов позволяет обеспечить сбалансирование и устойчивое развитие регионов и страны в целом.
Демократизация общества и становления рыночных отношений резко обострили проблему конкуренции не только между хозяйственными объектами, но и между территориальными образованиями. Причем между ними есть черты сходства и различий. Общие свойства конкуренции как мощного фактора развития существенно различаются по критериальным показателям и индикаторам.
Главный критерий усиления конкуренции предприятия является прибыль, ради которой оно может нарушить «равновесие» природной среды, снизить зарплату, перевести ее в конверточную форму, функционировать на пределе производственной инфраструктуры и инженерно-коммуникационных систем. Критерием конкурентности региона, муниципальных и межмуниципальных образований становится уровень и качество жизни населения. При этом качество жизни предполагает высокий жизненный стандарт и комфортную среду обитания.
Конкурентоспособность регионов проявляется не только в производстве качественной и востребованной продукции, привлечении инвесторов, но и в других сферах. Так, в мировом и общероссийском рынках регионы и муниципалитеты могут быть представлены системой социально-культурных услуг, инноваций, информации, трудовых ресурсов и др. Одновременно идет конкурентная борьба за привлечение инвестиций, квалифицированных кадров, туристов, культурных и спортивных мероприятий и т.д.
Общественно-географические исследования конкурентных возможностей регионов и муниципалитетов опираются на целую систему методов: экономические, оптимального программирования, исследования операций, теория принятия решений и др. Особо следует отметить технологию SWOT-анализа, дающую положительные результаты. SWOT-анализ рассматривается как экспертиза внутренних сил с выявлением сильных сторон (STRENGTHS), слабостей (WEAKNESSES), возможностей (OPPORTUNITIES), угроз внешней среды (THREATS). SWOT-анализ позволяет выявить социально-экономическую ситуацию в регионах и определить их конкурентные возможности. В управленческие структуры предоставляются конструктивные предложения по поддержанию сильных сторон, уменьшению слабостей, использованию потенциальных возможностей и противодействию угрозам.
Географическое обеспечение территориального управления происходит не только по линиям научного, методологического, информационного обеспечения управленческих структур, но и по линии подготовки экономико-географов, менеджеров, управленческих кадров, предпринимателей. Экономическая и социальная география обеспечивает студентов и слушателей современными знаниями о пространственной организации человеческого общества, территориальных формах жизнедеятельности людей, процессах экономического и социального воспроизводства, региональном и муниципальном развитии, мирохозяйственных связях и рыночных отношениях. Незаменимы общественно-географические знания в области страноведения, регионоведения, градоведения, стратегического планирования и программирования.
<< | >>
Источник: М.Д. Шарыгин. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ ГЕОГРАФИИ Учебное пособие. 2007
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме 5.3. Географическое обеспечение территориального управления:

  1. Тема 7. Территориально-пространственноеделение географической оболочки
  2. Организационная структура управления библиотечным делом 8.2.1. Органы государственного управления (федеральный, ведомственный, территориальный уровни)
  3. § 17. Географические и административно-территориальные названия 1.
  4. § 17. Географические и административно-территориальные названия
  5. 3.5. Мягкое и гибкое: экономико-географическое положение в новых территориальных структурах
  6. Глава 4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  7. § 4. Государственное управление и территориальная автономия
  8. Административно-территориальное деление и управление
  9. Центральные органы управления в немецких территориальных государствах XVI в.
  10. Роль территориального государя в управлении. Тайный совет