Исполнительные органы власти

Исполнительные органы власти в разных странах называются по- разному: кабинеты министров, администрации президентов, советы министров, государственные советы, политбюро. Они выполняют разные функции.

Классификация. Исполнительные органы власти отвечают за определение политического курса. В табл. 7.2 представлена типология высших органов исполнительной власти, основанная на двух критериях: эффективности либо церемониальности власти, с одной стороны, и индивидуального либо коллективного ее характера, с другой.

Под эффективными органами понимаются такие, которые обладают реальной властью введения и применения законов и других регулирующих поведение людей актов. Символические структуры - это те, которые лишены подобных полномочий.

В президентских республиках происходит совмещение церемониальных и эффективных полномочий в одних руках. Например, президент США - это не только глава правительства, администрации, но и глава американского государства. В парламентских системах эти роли почти всегда разведены. Глава госудавства исполняет основные церемониальные или представительские фуккции, а руководитель правительства всегда наделен реальными властными полномочиями.

В Соединенных Штатах и Франции исполнительная власть носит отчетливый индивидуальный характер. Здесь ярко выражены лидерские качества главы государства. Во Франции, например, он может назначать премьер-министра (в стране действует двуглавый

Таблица 7.2. Типология высших органов исполнительной власти в отдельных странах.

Данная схема составлена на основе данных, содержащихся в книге Алмонд Г., Пауэлл Дж.

исполнительный орган), распускать Национальное собрание, назначать досрочные выборы и т.п.

Великобритания в этом вопросе занимает промежуточные позиции. В некоторые периоды британской истории кабинет министров был целиком и полностью подчинен премьер-министру (эпоха правления М. Тэтчер), но обычно кабинет - это коллективный орган исполнительной власти. Он регулярно заседает и действует на основе групповой солидарности. Но, наверное, крайним вариантом коллективного эффективного органа является Федеральный совет Швейцарской конфедерации. Как отмечалось выше, каждый год в нем происходит ротация председателя. Британская же королевская семья олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.

ВСТАВКА 7.5.

Сравнительный анализ властных полномочий глав правительств

Дж. Сартори приводит интересную классификацию властных полномочий глав правительств в демократических странах. По его мнению, в президентских республиках, например в США, действует принцип primus solus (первый и единственный), который означает наличие почти абсолютной власти главы государства над остальными членами правительства, потому что только президент обладает правом назначения и смещения членов своей администрации.

В парламентских республиках и монархиях власть главы правительства варьирует в довольно широких пределах: от очень сильной, выраженной формулой первый над неравными; до средней - первый среди неравных; и слабой - первый среди равных (primus inter pares). Сравнительные исследования Э. Кинга в середине 90-х гг. позволили сделать вывод о том, что наиболее сильной властью над членами своих правительств обладали премьер- министры Великобритании, Германии, Греции, Ирландии, Португалии и Испании. Австрийский, бельгийский, датский и шведский премьеры занимали средние позиции.

По мнению британских исследователей Р. Роуза и Д. Кавана, в наше время “монархии сохраняют себя только в том случае, если королевские семьи готовы отказаться от выполнения активных политических ролей. И наоборот, монархии ниспровергаются, когда короли стремятся продолжать осуществлять политические функции” [32]. Эта закономерность отчетливо проявила себя в прошлом и позапрошлом веках. Современные монархии хорошо уживаются с демократическим режимом, потому что данная форма правления обеспечивает парламентские системы ролью политически неангажированного и символизирующего собой единство нации главы государства.

Церемониальные руководители парламентских монархий открывают заседания высшего законодательного органа. После выборов короли формально назначают на должность нового премьер-министра, подписывают основные законодательные акты, принятые парламентом. Однако бывают и строптивые монархи. Например, весной 1990 г. король Бельгии Бодуин заявил, что, находясь в здравом уме и будучи верующим католиком, он не может подписать новый закон, принятый депутатами парламента, который разрешает аборты. Чтобы преодолеть неожиданно возникшие трудности, кабинет временно приостановил деятельность короля и обнародовал этот закон, пользуясь своей властью. Затем парламент был созван на специальную сессию ради восстановления полномочий короля.

Только в ситуации неопределенности с победителем на выборах или в условиях политического кризиса значимость монархов возрастает. Например, король Испании Хуан Карлос сыграл выдающуюся роль в переходе страны к демократии после смерти диктатора Франко в 1975 г.

Для того чтобы предотвратить нежелательное в условиях демократии возвращение монархов в сферу активной политики, в некоторых странах депутаты парламентов пошли на дальнейшие меры по ограничению полномочий церемониального главы государства. Например, в Швеции, в соответствии с поправками к конституции 1974 г., формальное право назначения премьер-министра после выборов было отобрано у короля и передано спикеру парламента.

В парламентских республиках функцию королей парламентских монархий выполняют президенты. Они, как правило, избираются парламентами или электоральными коллегиями, а не народом на всеобщих выборах. В Германии президент произносит речи по случаю национальных торжеств, назначает канцлеров, после выборов или отставок правительств, представляет страну во время зарубежных поездок и т.п.

Обоснованно считается, что отделение церемониальных исполнительных органов от эффективных работает на пользу демократии. Дело в том, что церемониальные структуры символизируют единство страны, преемственность политики и поэтому они должны стоять над партиями проводящими политический курс. В случае если это не происходит, как в США или во Франции, есть угроза того, что президенты могут использовать символическую власть для усиления своей реальной политической власти.

Аренд Лейпхарт использует несколько иной подход для классификации исполнительных структур. На основе критерия нахождения власти в руках одной или нескольких партий он предложил выделять: однопартийные кабинеты минимальной победы (Minimal winning one-party cabinets); коалиционные кабинеты минимальной победы (Minimal winning coalition cabinets); однопартийные кабинеты меньшинства (Minority one-party cabinets); коалиционные кабинеты меньшинства (Minority coalition cabinets); коалиционные кабинеты, превышающие размерами минимально необходимые для контроля над парламентом (Oversized coalition cabinets) [33].

Теории минимальной победы настаивают на том, что поскольку любая политическая партия стремится к максимизации власти в своих руках, а власть предполагает участие в работе правительства, после проведения выборов победившая партия или партии стремятся к сохранению минимального перевеса сил над соперниками в парламенте и не заинтересованы в расширении состава правящей коалиции за счет привлечения к сотрудничеству других партий.

Данная теория является мажоритаристской по духу. Она не в состоянии объяснить ни устойчивости кабинетов меньшинства во многих странах, ни формирования широких коалиционных правительств. Лейпхарт указывает, что важными институциональными факторами, содействующими возникновению и упрочению правительств меньшинства, являются: специальные требования к голосованию доверия кабинету, которые не предусматривают высказывания однозначной поддержки или осуждения, но лишь не голосования против (Скандинавские страны, Нидерланды); конструктивный вотум недоверия (Германия, Испания, Бельгия), позволяющий править меньшинству, пока большинство расколото и не может договориться по вопросу о фигуре нового главы правительства; сильные парламентские комитеты и комиссии, дающие возможность даже не входящим в правительство партиям оказывать влияние на политический курс.

Во многих случаях партии склоняются к тому, чтобы формировать коалиции, выходящие за рамки минимальных. Это происходит тогда, когда победившие на выборах политические силы не уверены, что переговоры с традиционными партнерами завершатся успехом и поэтому распространяют сферу поиска политических партнеров на другие партии. Если возникает угроза независимости государства и демократическим институтам, как правило, партия власти привлекает в правительство оппозицию, чтобы продемонстрировать национальное единство. Например, в годы Второй мировой войны Великобританией управляла так называемая большая коалиция с участием консерваторов, лейбористов и либералов. Большие коалиции стали нормой для стран с субкультурным плюрализмом.

В президентских республиках по определению функционируют однопартийные кабинеты минимальной победы. В Соединенных Штатах Америки мы иногда имеем дело с ситуацией, когда президенты привлекают в свою администрацию представителей не своей партии. Например, в администрации демократа Джона Кеннеди работали республиканцы Дуглас Диллан и Роберт Макнамара. Демократ Джон Коннели (губернатор штата Техас) был членом администрации республиканца Ричарда Никсона. Это можно объяснить особенностями американской партийной системы, ее децентрализацией и низкой партийной дисциплиной. Однако и в США обычно правительство формируется из представителей той партии, к которой принадлежит глава государства, а исключения только подтверждают правило.

В парламентских республиках и монархиях в этом вопросе существует гораздо большее разнообразие. По мнению А. Лейпхарта, существует четкая корреляция между характером партийной системы и формой кабинета министров. “По мере увеличения количества релевантных партий сокращается доля однопартийных правительств минимальной победы” [34]. Одновременно это открывает дорогу для появления однопартийных и многопартийных кабинетов меньшинства и правительств больших коалиций. По мнению американского ученого, “различие между однопартийными правительствами большинства и широкими многопартийными коалициями в концентрированном виде выражает контраст между мажоритарным принципом концентрации власти и руках большинства и консенсусным принципом широкого разделения власти” [35].

Функции исполнительных органов власти. Важнейшими функциями, которыми занимается исполнительная власть в различных политических системах, являются определение политического курса (policymaking) и осуществление политического курса (policy implementation).

Что касается первой функции, то ее реализация зависит от степени структурного разделения властей. В классических президентских республиках глава государства и правительства делит эти полномочия с депутатами высшего законодательного органа страны. Например, в Соединенных Штатах Америки часто возникает так называемый раздельный партийный контроль над президентской администрацией и Конгрессом. Несмотря на то, что в этой стране главная роль в инициировании политики принадлежит президенту, он должен считаться с мнением депутатов Конгресса, которые, как утверждалось выше, могут преодолеть президентское вето на принимаемые ими законопроекты 2/3 голосов.

Иной является ситуация в системах, основанных на сотрудничестве властей. Там безусловное преимущество в инициировании политики принадлежит правительству и его руководителю. Правда, в том случае, если правительство не опирается на твердую поддержку депутатов парламента, когда оно является коалиционным и слабым, инициативу в этом деле могут перехватить парламентские комитеты, бюрократия и стоящие за их спинами влиятельные группы интересов. Тем не менее парламент и бюрократия способны лишь на воспроизводство некоторой политической рутины, но не на инициирование новой стратегии, основанной на инновациях. Смена политического курса всегда ложится на плечи исполнительной власти, несущей за это полную ответственность перед законодателями.

Для претворения в жизнь политического курса исполнительная власть опирается на хорошо подготовленную армию профессионалов управленцев. Правительства различаются между собой по чис-

ленности и структуре. Британский премьер назначает порядка 100 министров и младших министров. Примерно столько же назначений делает и канцлер ФРГ. В США вступающему в должность президенту приходится делать порядка 2000 назначений, из них примерно 200 - на ключевые посты. Исполнительные органы власти осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и обладают правом отстранять от должности тех чиновников, которые не справились с порученными задачами или оказались уличенными в злоупотреблении служебным положением.

Другие важные функции исполнительной власти - это политическая социализация, политическое рекрутирование, артикуляция интересов и политическая коммуникация. Уже в раннем возрасте мир политики входит в сознание детей через восприятие фигур первых лиц государства: президентов, премьеров, генеральных секретарей, монархов. По мере взросления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями. Политическое поведение исполнительной власти оказывает очень сильное влияние на степень доверия граждан, и особенно молодежи, к власти вообще.

Президенты, премьер-министры, генеральные секретари играют ключевую роль в рекрутировании политических элит. Они являются важнейшими политическими фигурами для средств массовой информации. Наконец,любая исполнительная власть -это очень важный объект, на который пытаются влиять многочисленные группы интересов.