Изучение публичной политики как область сравнительных исследований

Методологические подходы. В современной политической науке вообще и сравнительной политологии в частности прочно укоренился подход, связанный с изучением публичной политики (policy approach).

Прежде чем приступить к конкретному анализу данных исследовательских направлений, необходимо сделать некоторые терми

нологические пояснения. Известно, что в английском языке слово политика передается тремя различными терминами, за каждым из которых скрывается достаточно разное содержание: polity - некое политическое сообщество, совокупность политических институтов, политическая система, государство; politics - политические отношения, борьба за власть, политический процесс; policy - политические программы, определенный политический курс. Известный французский социолог Р. Арон писал по этому поводу следующее:

“. ..И в самом деле, англичане говорят policy и politics - и то и другое на французском политика... Policy - концепция, программа действий, а то и само действие одного человека, группы людей, правительства. Политика в области алкоголя, например, - это вся программа действий применительно к данной проблеме. Говоря о политике Ришелье, имеют в виду его взгляды на интересы страны, цели, к которым он стремился, а также методы, которыми он пользовался. Таким образом, слово политика в его первом значении - это программа, метод действий или сами действия, осуществляемые человеком или группой людей по отношению к какой-то одной проблеме или к совокупности проблем, стоящих перед сообществом.

В другом смысле слово политика (английское politics) относится к той области общественной жизни, где конкурируют или противоборствуют различные политические (в значении policy) направления.

Выше мы указывали, что в Соединенных Штатах Америки и в англоязычном мире вообще принято подразделять социум на публичную (public) и частную (private) сферы. Поскольку первая имеет отношение к общественно значимым делам того или иного сообщества, к res publicum, как говорили древние римляне, а эти вопросы в сложноорганизованном обществе регулируются государством, публичная политика (policy) является государственной политикой.

Политологи, изучающие принятие решений, исследуют причастность тех или иных акторов к выработке политического курса и причины принятия тех, а не иных решений. Для ученых, которые заняты сферой публичной политики, характерно более широкое видение. Вне зависимости от того, почему из определенного набора вариантов решений был выбран тот, а не другой, публичная политика имеет дело с последствиями решений, с их реализацией на практике. Из этого следует, что изучение публичной политики предполагает анализ, идущий дальше того понимания политических решений, которые имелись в виду их инициаторами. Данный подход побуждает к отслеживанию политического курса от момента его принятия до момента его “доставки до потребителей”: какими реальными последствиями для экономической области, здравоохранения, образования, безопасности населения оборачиваются конкретные политические решения.

Как отмечает английский политолог М. Хэрроп, “когда мы говорим слово политика, мы должны иметь виду не только то, чем в действительности она является, но также и для чего она предназначена. Знания о политике - это не только сведения о том, кто решает; но также и о последствиях решений. Мы хотим знать не только о том, чем политика является на самом деле, но также и о том, чего с ее помощью можно достичь. Таким образом, подход, связанный с изучением публичной политики, является полезным расширением подхода, изучающего принятие решений” [2].

В то время как исследователи политических решений стремятся, прежде всего, получить ответ на вопрос: какие силы одержали победу и почему, ученые, изучающие публичную политику, заинтересованы в адекватной оценке эффективности политического курса и формулировании предложений по его улучшению. Оценка политики (policy) - это относительно самостоятельная отрасль сравнительных исследований. Концентрация внимания на оценке и предложениях по улучшению конкретной политики - это еще одно существенное отличие направления, связанного с изучением публичной политики от decision-making подхода.

Существует множество определений публичной политики. Одним из наиболее понятных и простых является следующее: “политика (policy) - это совокупность взаимосвязанных действий, направленных на достижение некоторых целей” [3]. Английский политолог П. Джонс считает, что публичная политика позволяет некоторым вещам происходить или не происходить. Она является совокупностью взаимосвязанных действий, направленных на обеспечение, поддержание или предотвращение некоторых состояний. Из этого следует, что публичная политика (а) по определению связана с определенными целями, которые перед ней поставлены и (б) что эти цели служат для того, чтобы связать между собой совокупность действий. К этому следует добавит также то, что данные действия предпринимаются государством в форме общественного обслуживания, вытекающего из социального контракта. “Публичная политика, таким образом, состоит из целенаправленных действий правительств или для правительств” [4].

Г. Алмонд и Б. Пауэлл считают, что публичная политика должна рассматриваться как некий набор результатов функционирования политической системы. “Политический курс или программа избираются с определенной целью и должны приводить к определенному политическому итогу. Для достижения этого могут быть применены различные, более или менее эффективные способы. Нам, однако, необходимо понять, как соотносятся между собой политическое решение и политический результат” [5].

Рассматривая публичную или государственную политику как результат функционирования институтов политической системы, мы не должны понимать ее неким частным случаем институционального подхода к пониманию политики (institutional approach). М. Хэрроп справедливо, на наш взгляд, указывает, что ученые-институционалисты, скорее, описывают формальные институты правительства - законодательные, исполнительные и судебные органы власти, а также конституции, регулирующие отношения между ними, чем анализируют политику. Но даже подобное описание является неполным, потому что оно упускает из виду вопрос, для чего работает государственная машина. Подход публичной политики не игнорирует институты, так как они структурируют политический курс. Например, ключевым фактором определения политики в США является институциональный, точнее, конституционный: президент этой страны не может дирижировать Конгрессом. Но направление, связанное с изучением публичной политики, побуждает ученых анализировать институты более целеустремленно, пытаясь понять их влияние на политический курс. Они, например, должны уделять больше внимания изучению бюрократии, чем это делают чистые институционалисты, потому что общественные служащие - это важнейший источник большинства политических курсов, а также неправительственным структурам, таким как группы давления, из-за их серьезного влияния на осуществляемую государственную политику [6].

Классификация государств и функций публичной политики. Алмонд и Пауэлл считают, что первый шаг в сравнительных исследованиях публичной политики должен быть связан с сопоставлением тех услуг, которые разные государства на разных этапах истории оказывают гражданам. Все государства производят некую продукцию и оказывают услуги, но делают это по-разному. Например, в бывшем Советском Союзе и других коммунистических странах государство владело и управляло львиной долей промышленных предприятий, производя все - от военной техники до одежды и обуви.

Если взять за основу показатель государственного участия в общественном обслуживании (public service), можно выделить три типа государств: государство ночной сторож, описанное в свое время Дж. Локком и А. Смитом. Оно было в первую очередь занято регулированием, направленным на поддержание законности и порядка, созданием нормальных условий для торговли и защиты своих граждан от иноземного нашествия.

Английский философ XVII в. Дж. Локк в работе Два трактата о правлении, в частности, писал: “Поэтому-то великой и главной целью объединения людей в государства и передачи ими себя под власть правительства является сохранение их собственности. А для этого в естественном состоянии не хватает многого.

Во-первых, не хватает установленного, определенного, известного закона, который был бы признан и допущен по общему согласию в качестве нормы справедливости и несправедливости и служил бы тем общим мерилом, при помощи которого разрешались бы между ними все споры...

Во-вторых, в естественном состоянии не хватает знающего и беспристрастного судьи, который обладал бы властью разрешать все затруднения в соответствии с установленным законом. Ибо каждый в этом состоянии является одновременно и судьей, и исполнителем закона природы, а люди пристрастны к себе.

В-третьих, в естественном состоянии часто не хватает силы, которая могла бы подкрепить и поддержать справедливый приговор и привести его в исполнение.

Именно это побуждает их столь охотно отказаться от того индивидуального права на наказание, которым обладает каждый, для того, чтобы оно осуществлялось только тем из них, кто будет назначен на это, и посредством тех законов, о которых согласятся сообщество или уполномоченные на это лица.

Но хотя люди, когда они вступают в общество, отказываются от равенства, свободы и исполнительной власти, которыми они обладали в естественном состоянии, и передают их в руки общества, с тем чтобы в дальнейшем этим располагала законодательная власть в той мере, в какой этого будет требовать благо общества, все же это делается каждым лишь с намерением как можно лучше сохранить себя, свою свободу и собственность (ведь нельзя предполагать, чтобы какое-либо разумное существо сознательно изменило свое состояние на худшее). Власть общества или созданного людьми законодательного органа никогда не может простираться далее, нежели это необходимо для общего блага; эта власть обязана охранять собственность каждого, не допуская тех трех неудобств, о которых говорилось выше и которые делали естественное состояние столь небезопасным и ненадежным. И кто бы ни обладал законодательной или верховной властью в любом государстве, он обязан править согласно установленным постоянным законам, провозглашенным народом и известным народу, а не путем импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов и применять силу сообщества в стране только при выполнении таких законов, - а за рубежом - для предотвращения вреда или для получения возмещения за него и для охраны сообщества от вторжений и захватов" [7].

Полицейское государство вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане отдавали большую часть своего времени службе (военной или иной) государству.

ВСТАВКА 8.1.

Два вида полицейских государств: Левиафан Муссолини и Бегемот Гитлера

По мнению немецкого политолога Р. Заге, “большое значение для развития структуры фашистского аппарата власти в Италии имело то, что постановление Муссолини о реорганизации Национальной фашистской партии (НФП), “с учетом бесспорного и абсолютного приоритета государства над партией", беспрекословно выполнялось на всех уровнях властной иерархии. Фашистское вмешательство в кадровую структуру чиновничества было лишено идеологического давления. Одновременно путем глубокой реформы НФП институционально оформилось ее подчинение государству... партия провозглашалась гражданской милицией на службе фашистскому государству под руководством дуче.

Совет министров принял постановление об усилении контрольных и координационных функций префектов, которые подчинялись только министру внутренних дел, чтобы обеспечить политическое единство. Также и создание новой должности podesta приводило к разрушению местных фашистских центров власти. Podesta назначался королевским декретом сроком на пять лет и мог быть лишен своих полномочий только королем после согласования этого вопроса с министром внутренних дел. Podesta выполнял все те функции, которыми раньше занимались бургомистр, местный магистрат и городской совет. Ключевую роль в укреплении авторитета государства среди активистов партии сыграл вопрос об инстанции, контролировавшей полицию. Этот вопрос о власти был однозначно решен в пользу государства. Даже политическая полиция осталась органом, подконтрольным назначаемым государством podtestas, которые целиком абсорбировали репрессивные функции сквадризма в борьбе против внутренних врагов. Правовой фундамент абсолютного полицейского государства создавали leggi di pubblico sicurezza и чрезвычайный декрет от 25 ноября 1926 г. Они аннулировали все основные права человека, которые призваны были защитить личность от государственного произвола. Единственной гарантией безопасности гражданина было самоограничение государства в результате унификации и прозрачности централизованного осуществления власти.

Фашистское государство заботилось о том, чтобы репрессии не приобрели самостоятельной и неконтролируемой динамики. Об этом, в частности, свидетельствует отношение к евреям. Хотя под влиянием национал-социалистов в 1938 г. Муссолини и издал расовые законы, которые сильно дискриминировали их в частной и общественной жизни, но угроза их физического уничтожения в Италии возникла только в сентябре 1943 г., когда нацисты заняли Северную Италию... Нельзя обойти стороной и то, что даже основанный в 1927 г. специальный политический суд, постановления которого уже нельзя было оспорить, сравнительно мягко обходился с оппозицией. Таким образом, иррациональная рациональность фашистского полицейского государства заключалась в том, что она поставила ликвидацию основных прав человека на службу ясно определенной цели, которая, если не усложнять ее мировоззренческими императивами, сводилась к ликвидации всех нелояльных сил, которые могли бы поставить под сомнение существующую политическую гомогенность фашистского государства.

Необходимо также отметить, что не только репрессивные функции итальянского фашизма осуществлялись в определенных рамках, предопределенных тоталитарным государством. Направленные на достижение поддержки со стороны населения интеграционные механизмы синдикалистских и корпоративных органов должны были ограничить конфликт между трудом и капиталом в гомогенном авторитарном государстве. Фашистские профсоюзы хотя и выражали, как бы ими ни манипулировали, интересы трудящихся, но, будучи агентами тотального государства, лишенные своего узко классового характера, они формулировали свои требования таким образом, что их выполнение становилось возможным только путем увеличения капиталистической производительности, которая, в свою очередь, была тесно связана с гарантированными тоталитарным государством рамочными условиями. Вряд ли эта концепция интеграции функционировала когда-либо в фашистской Италии в полном объеме, но нельзя оспорить тот факт, что она в значительной мере содействовала умиротворению итальянских трудящихся. Это, несомненно, свидетельствует в пользу того, что фашистский аппарат власти в Италии ориентировался на те организационные принципы, которые Т. Гоббс рекомендовал в свое время для стабилизации буржуазных обществ. Как известно, его политическая теория общества опирается на допущение, что промежуточные виды власти, т.е. города, монополии, основанные на феодальных привилегиях чрезвычайные полномочия и т.д., приведут к взрыву войны всех против всех, если сильное государство не нейтрализует их политически еще в зародыше. С этой целью, как мы видели, корпоративные и синдикалистские учреждения фашистской Италии приобрели ту же самую функциональную направленность. Об этом свидетельствует и подчинение НФП государственному аппарату, и ограничение местного самоуправления этатистским централизованным правительством. Безусловно, нельзя не заметить и отличий от гоббсовского Левиафана. Они заключены в харизматической легитимации власти вместо основанного на общественном договоре, консенсуса; а также в технократической ориентации интеграции с помощью корпоративных учреждений вместо репрессий исключительно со стороны административного аппарата. Вместе с тем не следует и преувеличивать эти различия: Гоббс, наблюдая возникновение буржуазного общества, еще мыслил в категориях индивидуального конфликта, в то время как итальянский фашизм приспосабливался к реалиям развитого буржуазного классового общества ХХ в.

Можно ли перенести эту левиафановскую модель государственной гомогенности на Третий рейх? Несмотря на многие косвенные признаки, которые после 1934 г. позволяли определить направленность его развития - к авторитарному государству, нельзя не заметить и существенных различий, которые не походили на стадию “нормализации" фашистского государства в Италии. В отличие от Муссолини, Гитлер с самого начала избегал полного подчинения мобилизационной динамики партии дисциплине государства. Сразу же после своего прихода к власти он поставил на посты имперских наместников, оберпрезидентов и министров земель, преимущественно “старых борцов" - гауляйтеров. Он осознанно согласился с тем, чего фашистская Италия стремилась избежать любой ценой, - наложением через этот личный союз промежуточных структур партии с государственными институтами. Еще большее значение имело то, что уже зимой 1933-1934 гг. типично идеологическое подразделение движения захватило контроль над политической полицией: СС под руководством Гиммлера. Это слияние было не пристройкой к государственным структурам рейха, но выделением политической полиции из структур МВД, т.е. институциональным обособлением гестапо в результате революционной узурпации функций политической полиции СС в марте 1933 г. Тем самым с самого начала возникла трещина в здании суверенитета авторитарного государства: в отличие от СА и squadre d'arzione, СС, хотя и не бросала вызов суверенности государства в том смысле, что она не стремилась к созданию направленного против государства альтернативного центра власти, однако эта организация стремилась к слиянию партийных и государственных структур. Для монолитной системы тоталитарного государства этот путь со временем оказался настолько же опасным, как и открытый конфронтационный путь: подконтрольная СС политическая полиция после ее выхода из системы рейхсминистра внутренних дел стала инструментом на службе движения, который контролировался только Гитлером, а не государственным аппаратом. Одна только эта предпосылка сделала возможным строительство идеологически обусловленной системы террора - бюрократически спланированного и организованного уничтожения врагов, вершиной преступлений которой стало уничтожение шести миллионов евреев... Этому переходу к ничем не ограниченному физическому уничтожению врагов, с 1938 г. на аннексированных и оккупированных территориях и позже в самом немецком рейхе, соответствовала модель гражданской интеграции, которую Ф. Нойман с помощью символа Бегемот определил как анти-государство. Правда, и в Третьем рейхе механизмы частнокапиталистического увеличения нормы прибыли, а также социальные привилегии консервативных сил, на которые опирался режим, остались в нетронутом виде. Но, благодаря уничтожению профсоюзов и коллективных трудовых соглашений, нацисты отказались от государственного участия в разрешении социальных конфликтов с помощью корпоративных структур, что делали итальянские фашисты. Вместо этого возник так называемый негативный плюрализм конкурирующих центров власти - промышленности, армии, государственной бюрократии и партии, в котором можно было обнаружить тенденцию к установлению непосредственного господства над народом. Его не сдерживал действующий на основании рациональных критериев государственный аппарат принуждения. По сути, только два обстоятельства сдерживали и скрывали глубокий конфликт между этими центрами власти и обеспечивали определенную лояльность: харизматическая власть Гитлера и общий интерес в сохранении власти и прибылей, которому соответствовал страх перед угнетенными массами [8].

Все современные авторитарные режимы балансируют между этими полюсами: этатистским Левиафаном, порождающим тотальную бюрократизацию общественной жизни, и персоналистским Бегемотом, разрушающим государственные институты в угоду безграничной власти правящей клики и ее вождя.

Наконец, государства всеобщего благоденствия (welfare states) берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищного строительства, занятости трудоспособного населения и для финансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих граждан. Для выполнения этих задач они должны извлекать ресурсы (взимать налоги) более экстенсивным путем” [9]. Европейским аналогом американской концепции welfare state является теория социального государства.

Н.              Боббио, предложил несколько иные критерии для классификации государств: границы распространения государственного влияния в обществе и степень ограничения функций государства. Либерализм выступил с идеями ограничения как границ распространения власти государства, так и его функций. В первом случае речь идет о правовом государстве, во втором - о минимальном государстве. Хотя либерализм и выдвинул обе эти концепции, мы можем себе представить правовое не минимальное государство (современное социальное государство) и минимальное не правовое государство (гоббсовский Левиафан, современные автократии, проводящие либеральную экономическую политику). Несмотря на то, что в исторической ретроспективе оба эти движения (борьба с абсолютизмом за конституционные ограничения государственной власти и борьба против государственного вмешательства в сферу рыночной экономики и социальных отношений) не всегда шли рука об руку, либерализм утверждал себя в противопоставлении абсолютистскому и максимальному государству.

Свобода и власть в либеральном значении этих понятий являются антиномиями. В отношениях между двумя индивидами чем большей является власть одного, тем меньшей будет свобода другого, и наоборот, чем больше расширяется сфера свободы второго индивида, тем меньшей становится власть первого. Согласно классической либеральной позиции, индивидуальная свобода гарантируется не только конституционными механизмами правового государства, но и сведением функций государства к минимуму: поддержанию порядка внутри страны и безопасности во внешних отношениях (концепция государства - ночного сторожа). В теории либерализма концепция общественного контроля власти соседствует с признанием необходимости ограничения функций государства. Более того, вторая является необходимым условием первой. Это и понятно, ведь минимальное государство значительно лучше поддается общественному контролю, нежели максимальное. С точки зрения индивида, а она и является позицией либерализма, государство в конечном итоге - это зло, а раз так, то должно минимально вмешиваться в сферу деятельности индивидов.

Такое понимание свободы в доктрине классического либерализма ведет к трактовке либерального государства как постепенного расширения сферы индивидуальной свободы в ее отношениях с государственной властью или постепенной эмансипации гражданского общества от государства. Это находило свое выражение в двух областях: духовной (в виде религиозной независимости) и материальной (в виде экономической независимости). В соответствии с веберовской концепцией протестантской этики обе эти сферы тесно взаимосвязаны [10].

И первый, и второй подходы к классификации государств позволяют выделить определенный набор функций, связанный с общественным обслуживанием. Алмонд и Пауэлл называют их видами государственной политики. “Публичную политику государств можно обобщать и сравнивать как функции выхода из системы, т.е. некие разновидности действий, которые предпринимают правительства для достижения своих целей. Мы можем свести эти действия, или выходы, к четырем важнейшим. Во-первых, это экстракция (извлечение) ресурсов (extractive performance) - денег, товаров, людей и обслуживания - из внутреннего и внешнего окружения системы. Во-вторых, это дистрибутивная (распределительная) деятельность (distributive performance) - какое количество денег, товаров, людей и услуг распределено и между кем. В-третьих, регулирование человеческого поведения (regulative performance)- использование принуждения и убеждения для того, чтобы обеспечить извлечение и распределение ресурсов, или достижение желаемого поведения другим способом. И, наконец, мы говорим о символических действиях (symbolic performance)- политических речах, праздненствах, церемониях, монументах и памятниках и т.п.; всем, что используется правительствами, для побуждения граждан следовать определенным образцам поведения, предоставлять вдохновляющие примеры, сплачивать население и социализировать молодежь” [11].