<<
>>

Конституционное устройство и определение политического курса

Действующая во Франции Конституция является шестнадцатой, если вести отсчет с 1789 г. Этот факт является подтверждением того, что в не очень далеком прошлом политическая нестабильность и кризисы шли рука об руку с развитием республиканских институтов власти.

Конституция была принята на референдуме в 1958 г. Этим событиям предшествовал острый политический кризис, приведший к краху Четвертую республику, которая по форме правления была парламентской системой.

Французский социолог Реймон Арон так характеризовал признаки разложения Четвертой республики: “Во-первых, представления граждан о режиме - составная часть его достоинств и недостатков. Режим, о котором плохо отзываются все граждане, можно отнести к разлагающимся, уже потому, что он не может заручиться поддержкой управляемых. Во-вторых, отказ граждан поддерживать режим выражался в значительном количестве голосов, отдаваемых партиям, которые заявляют о своей враждебности режиму (Коммунистической партии и Объединению французского народа - голли- стам)... Режим, против которого на каждых выборах голосует 40-50% избирателей, отмечен типичным признаком разложения: граждане утратили веру в своих правителей. Третья очевидная для всех специфическая черта разложения - неустойчивость правительств. Как известно, французским правительствам не удавалось продержаться в среднем и года. Все французы согласны, что недолговечность правительств - одна из коренных причин терзающих нас кризисов” [8]. Интересно, что политический кризис Четвертой республики происходил на фоне быстрого экономического роста. Ежегодный прирост промышленного производства составлял 10%.

Принятие новой Конституции, по замыслу ее авторов, должно было сохранить во Франции демократию, но сделать институты власти более эффективными, избавить страну от постоянных правительственных кризисов и министерской чехарды. Де Голля и его последователей, которые выиграли политическое сражение в 1958 г., обвиняли в авторитаризме и бонапартизме, но, как доказала историческая практика, политическая система Пятой республики оказалась стабильной и эффективной.

В соответствии с Конституцией 1958 г. Франция - президентскопарламентская республика (Semi-Presidential Republic).

Президент является главой государства, возвышается над политическими партиями и символизирует единство французской нации. Он “обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства” [9]. В соответствии со статьей 11 президент обладает правом с согласия правительства и парламента передавать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичной власти и другие вопросы. У президента есть право роспуска парламента и назначения всеобщих досрочных выборов после консультаций с премьер- министром и председателями палат [10]. Этим правом дважды воспользовался де Голль (в 1962 и 1968 гг.), дважды Миттеран (в 1981 и 1988 гг.) и один раз Ширак (в 1997 г.). Президент по согласованию с Советом министров имеет полномочия издавать ордонансы (указы). У президента есть право объявления чрезвычайного положения в случае угрозы конституционному строю. За все время существования Пятой республики только дважды вводилось чрезвычайное положение: в 1961 и 2005 гг.

После референдума 1962 г. президент избирается на всеобщих выборах гражданами Франции. Долгое время президентские выборы во Франции проводились один раз в семь лет. Но в 2002 г. на референдуме французы проголосовали за пятилетний срок полномочий главы государства. Таким образом, Франция является одним из немногих демократических государств Западной Европы, в которой глава государства избирается непосредственно народом. Один человек может переизбираться на этот пост сколько угодно раз.

Еще одним важным отличием политического устройства Франции от западноевропейских демократий является наличие в ней так называемого двуглавого исполнительного органа власти (two headed executive). С одной стороны, президент во Франции является главой исполнительной власти. Он председательствует на заседаниях Совета министров, назначает министров и прекращает их полномочия.

Но, с другой стороны, во Франции есть правительство, которым руководит премьер, оно, как в парламентских системах, ответственно перед депутатами высшего законодательного органа власти. “Президент Республики назначает премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке правительства” [11].

Полномочия премьера четко не прописаны в Конституции. В основном они заключаются в осуществлении рутинных административных функций, но могут существенно увеличиваться, когда разные партии контролируют пост президента и пост премьер-министра. Как подчеркивает английский политолог Роберт Элжи, “во Франции главные ограничители президентского руководства заключаются не в организации системы кабинета министров и не в природе политических партий, как в Великобритании, а в отношениях между президентом и главой правительства, премьер-министром... В течение большей части времени после 1958 г. этот баланс властей складывался в пользу президента, что позволяет говорить о президентском лидерстве. Но в двух случаях (теперь уже в трех, следует добавить раздельный партийный контроль в конце 90-х - начале 2000-х - замечание автора) баланс складывался в пользу премьер-министра, что содействовало формированию премьерского лидерства” [12].

В условиях, когда одна и та же политическая сила контролирует пост главы государства и нижнюю палату парламента, президент не просто утверждает кандидатуру премьера, которая предлагается ему большинством депутатов парламента, но выбирает ее сам. Он же определяет и состав Совета министров (во Франции действует норма, согласно которой “функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом”). Президент имеет право отправить премьера в отставку даже тогда, когда большинство депутатов Национального собрания поддерживают его. В такой ситуации положение правительства больше похоже на то, которое существует в классической президентской, а не парламентской республике. В отношениях с другими министрами правительства премьер - это не первый среди равных.

Его главная задача заключается в том, чтобы склонить парламентское большинство в сторону поддержки президентской политики. Однако, поскольку у депутатов сохраняется возможность вынесения вотума недоверия правительству, это сближает Францию с парламентской, а не президентской республикой.

ВСТАВКА 11.2.

Президентство де Голля

“Де Голль занимал пост президента Франции с 1958 по 1969 г. В течение этого срока он часто действовал как могущественный монарх. Многие важные решения были приняты им единолично, и критики ставили вопрос о том, является ли Франция подлинно демократической страной. Беспокоил тот факт, что президент избирался на очень длительный срок - семь лет - и мог переизбираться столько раз, сколько пожелает. Другой отличительной чертой было то значение, которое придавалось всенародному референдуму. На первый взгляд кажется, что возросло демократическое качество режима... Но во времена Пятой республики референдум усиливал роль президента, давая возможность ему обходить парламент и обращаться непосредственно к народу. Критически настроенные наблюдатели проводили сравнения с Наполеоном I и Наполеоном III: оба использовали референдум, чтобы усилить свою личную власть. Роль парламента была очень ограниченной. Иногда новый кабинет добивался поддержки со стороны парламента, но это было не обязательным. При де Голле парламент также обладал незначительной законодательной властью, потому что президент часто управлял с помощью исполнительных декретов. Что касается взаимоотношений между президентом и премьер- министром, основное бремя ответственности возлагалось на последнего. Премьер делал то, что не желал делать президент. Эта система была выдержана в стиле персональных потребностей де Голля, который видел себя в роли мирового лидера и концентрировал внимание на крупных вопросах внешней политики и обороны. Премьер-министру он оставлял каждодневные дела и, в частности, связь с парламентом.

В первые годы Пятой республики де Голль был очень популярным и вызывал у людей любовь.

Французы были благодарны ему за то, что он спас их от хаоса Четвертой республики и установил порядок. Де Голль осуществил стремление стать сильным лидером, как Наполеон I после Французской революции, Наполеон III после революции 1848 г. и маршал Петен после поражения Франции в 1940 г. Но в отличие от своих предшественников де Голль не был диктатором. Конечно, он ликвидировал многие механизмы контроля и балансов в политической системе Франции. Он ощущал ответственность только перед французским народом. Некоторые опасались, что ответственность была пустословием и что де Голль обеспечит свое переизбрание нечестным путем, но эти страхи не оправдались. Когда завершился первый срок, де Голль провел перевыборы в свободном и открытом соревновании. Его основным соперником (в 1965 г.) был социалист Франсуа Миттеран, который позднее сам стал президентом Франции. После победы с небольшим преимуществом в 1965 г. де Голль потерял значительную часть своей волшебной привлекательности. В мае 1968 г. открытый вызов ему бросило массовое студенческое восстание в Париже. На следующий год он попробовал поднять свой престиж референдумом по региональной реформе и реорганизации сената, верхней палаты парламента. Де Голль надеялся, что эти реформы будут популярными и что общенародная поддержка снова обеспечит законность его режима. однако он был разочарован, когда большинство избирателей (53,2%) не поддержали референдум. Де Голль много повидал на своем веку, и хотя закон не заставлял его это делать, он отказался от президентства и вернулся в свой родной городок глубоко обиженным" [13].

В условиях, когда разные партии контролируют пост президента и большинство в нижней палате парламента, возможны три варианта действий главы государства. Первый был применен Миттераном в 1981 г. Тогда он был избран президентом от социалистической партии, в то время как большинством в Национальном собрании располагали правые. Президент распустил парламент и назначил досрочные выборы. Этот шаг принес успех французским левым, и они смогли проводить политику президентского лидерства.

Второй способ также был опробован Миттераном в 1986-1988 гг. В ситуации, аналогичной той, которая существовала пять лет назад, социалисты не имели шансов на успех на досрочных парламентских выборах и поэтому пошли на очень рискованный шаг, который, по мнению многих аналитиков, был чреват кризисами и раздорами в исполнительной власти и мог даже похоронить политическую систему Пятой республики. Социалист Миттеран назначил голлиста Жака Ширака на должность премьер-министра. Однако этот эксперимент завершился успешно. Во Франции он получил название сожительство или сосуществование (la coexistence). В его рамках президент устанавливает определенные ограничения и задает тон в политике, отвечает за генеральные направления внешней и оборонной политики. Премьер же делает главный выбор в осуществлении политического курса в соответствии с предвыборными обещаниями партии. Так, например, Ширак смог добиться приватизации первого телевизионного канала TF-1, восстановить дипломатические отношения с Ираном и ЮАР, он принимал активное участие в переговорах по освобождению захваченных в Ливане заложников. Поэтому можно согласиться с Р. Элжи, который называет данную ситуацию примером премьерского лидерства [14].

Сожительство в целом пошло на пользу политической системе Пятой республики, содействовало сближению позиций основных противоборствующих политических сил, сделало институты демократии более сбалансированными. Премьерское лидерство еще дважды устанавливалось во Франции: в 1993-1995 гг. при Миттеране, когда он в качестве премьера пригласил голлиста Эдуарда Балладюра, и при Шираке в 1997 г., когда он поручил сформировать кабинет тогдашнему лидеру социалистической партии Лионелю Жоспену. По мнению известного французского политолога Филиппа Бенетона, существуют и определенные минусы системы сожительства. Во внутренней политике президент всячески самоустраняется, оставляя за собой лишь возможность блокирования нежелательных назначений, а проведение внешней политики утрачивает свою твердость по причине соперничества между главой государства и главой правительства [15].

Третий способ определения политического курса в ситуации отсутствия у президентской партии устойчивого большинства в парламенте - формирование кабинета меньшинства. Классическим примером выживаемости такого правительства является случай с правительством социалиста Рокара в начале 90-х гг. Он 28 раз проводил через парламент, в котором у социалистов не было стабильного большинства, важные предложения правительства, обращаясь к вотуму порицания, для вынесения которого не было большинства у оппозиции [16].

Парламент. Во Франции действует двухпалатный парламент.

Нижняя палата - Национальное собрание избирается гражданами сроком на 5 лет. Верхняя палата - сенат формируется косвенным путем для представительства территорий сроком на 9 лет. У французских депутатов, как и у их коллег в других демократических странах, есть право обсуждать внутреннюю и внешнюю политику страны. Каждую неделю в парламенте проводятся специальные заседания, на которых депутаты могут задавать вопросы министрам и премьеру. С 1974 г. их работу освещает телевидение. Депутаты активно взаимодействуют со средствами массовой информации.

Парламент принимает бюджет и законодательство государства. В соответствии с Конституцией законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и членам парламента. Правительство имеет право осуществлять свою программу путем издания ордонансов, но оно должно просить парламент о предоставлении такого права; временные рамки также жестко ограничены. Совет министров Франции может также взять на себя ответственность за любой законопроект, который был передан в парламент. Он рассматривается как автоматически одобренный, в случае если не вызывает вотума недоверия правительству. Эта процедура обычно применяется при принятии очень важных законов. Таким способом было одобрено создание французских ядерных наступательных сил, законы о национализации при социалистах в 80-е гг. и законы о приватизации при консерваторах в 90-е гг.

Депутаты Национального собрания имеют право выражать недоверие правительству. Процедура предусматривает, что премьер- министр выносит на одобрение депутатов нижней палаты свою программу. В случае если депутаты голосуют резолюцию порицания правительства, если они не одобряют программу или общеполитическую декларацию Совета министров, премьер должен вручить президенту заявление об отставке. Другими словами, проект программы Совета министров считается принятым, если в последующие 24 часа не ставится на голосование и не принимается резолюция порицания [17]. Учитывая, что вынесение вотума недоверия правительству чревато роспуском парламента и назначением досрочных выборов, депутаты обычно не идут на столь крайние меры. С 1962 г. ни одно правительство Пятой республики не было отстранено от власти таким путем.

У депутатов есть право внесения поправок в законопроекты правительства, которым во Франции активно пользуются (в среднем принимается более 5000 поправок в год). Проекты законов должны быть рассмотрены обеими палатами парламента. В случае возникновения разногласий между ними создается согласительная комиссия с участием правительства, но если и согласительной комиссии не удается прийти к компромиссу, тогда правительство может потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. У сенаторов есть право на отлагательное вето. Для принятия каждой поправки к Конституции требуется получить 3/5 голосов депутатов верхней палаты.

Наконец, у депутатов парламента есть такое важное право, как вынесение импичмента президенту. Во Франции существует только единственное правовое основание для этого: обвинение главы государства в государственной измене. В соответствии со статьей 68 Конституции “обвинение может быть предъявлено ему только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит президента Высшая палата правосудия” [18].

Судебная власть. Франция - это страна, в которой отсутствовали традиции судебного пересмотра. Последнее слово всегда оставалось за депутатами парламента. Тем не менее эта система появилась в годы Пятой республики. В соответствии с Основным Законом 1958 г. существует Конституционный совет, который имеет право рассматривать акты парламента на предмет их соответствия Конституции. Состав этого высшего органа судебной власти формируется на паритетных началах парламентом (каждый председатель палаты делегирует по три человека) и президентом (глава государства делегирует трех представителей). Срок полномочий каждого состава Совета ограничен девятью годами. С 1974 г. правом обращения в Конституционный совет, помимо президента, премьера и руководителей палат, наделены 60 депутатов Национального собрания, или 60 сенаторов. Порядка 40-50% заявлений удовлетворяется.

В отличие от американской практики судебный пересмотр во Франции не носит ретроспективного характера. Обращения в Совет могут касаться законопроектов, которые рассматриваются депутатами или только что прошли через парламент, но еще не стали законами. У Конституционного совета нет права отменять законы, которые вступили в силу. Все это ограничивает роль высшей судебной инстанции в процессе принятия политических решений (см. вставку 11.3) [19]. 

<< | >>
Источник: Ровдо В.. Сравнительная политология: учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 2.. 2008

Еще по теме Конституционное устройство и определение политического курса:

  1. РАЗДЕЛ 4. Новая политическая экономия Джеймса Бьюкенена
  2. 23. Политическая реформа М.С. Горбачева
  3. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ФИЛОСОФИЯ ГЕГЕЛЯ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
  4. Борьба политических партий России за депутатские мандаты IV и V Государственной Думы
  5. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ С.В. Рыбчак
  6. ФИЛОСОФСКИЙ ВЗГЛЯД НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В БЕЛАРУСИ С.В. Рыбчак
  7. 3. Правительственные проекты конституционных реформ после войны 1812 года.
  8. РАССТАНОВКА ПОЛИТИЧЕСКИХ СИЛ ПОСЛЕ ОСВОБОЖДЕНИЯ И БОРЬБА ЗА СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
  9. Окружение политической системы
  10. Влияние конституционного устройства на определение политического курса
  11. Конституционное устройство и определение политического курса
  12. Роль институциональной структуры в определении политики
  13. 8.2.1. Сущность, статус и образ действия современных партий
  14. Сравнительный анализ политических режимов
  15. Уровни политической культуры
  16. Демократическая и авторитарная политические структуры (институты)
  17. Правила принятия политических решений
  18. 4. РОССИЯ В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX в.