<<
>>

Правила принятия политических решений

Все правительства опираются в своей деятельности на определенные правила для принятия политических решений: писаные или неписаные конституции, исторически сложившиеся обычаи и традиции и т.п.

Даже диктатуре или военной хунте необходимы правила и учреждения для принятия декретов и претворения их в жизнь. Правила принятия политических решений предопределяют политику, так как от них зависят важнейшие политические ресурсы: будет ли политический курс определяться избранными законодателями в парламенте, партийной бюрократией или верхушкой военных. Томас Джефферсон в свое время писал, что “плохие правила лучше, чем их полное отсутствие”.

Важнейшую роль в политике играют конституционные правила. Именно в Основном законе государства фиксируются права и свободы человека, определяется структура органов государственного управления, полномочия национальных и местных властей, порядок и способы их формирования. Конституции принимаются в связи с важнейшими политическими событиями в жизни народов: обретением независимости, революциями, завершением войн.

Не во всех современных демократических государствах есть зафиксированные на бумаге основные законы. Великобритания - это пример страны, в которой отсутствует писаная конституция. Она также отсутствует в Израиле и Новой Зеландии. “Британские политические институты, применение законов и гражданские свободы вырабатывались на протяжении многих столетий. В результате некоторые правила записаны в кодекс, а некоторые существуют как неписаные обычаи и соглашения. Даже самые основные законы не имеют специального статуса и могут быть изменены парламентом, как и любые другие акты. Поэтому и говорится, что Великобритания имеет неписаную конституцию”, - отмечает Ю. Штайнер [1]. Япония, Германия и Италия приняли новые конституции после поражения во Второй мировой войне под давлением оккупационных сил.

Во Франции за послевоенный период сменились две конституции. Крах коммунизма в Восточной Европе и распад СССР вызвали интенсивное конституционное экспериментирование в этом регионе планеты.

Писаные и неписаные основные законы, новые и старые конституции обязательно содержат в себе такие положения, как территориальное распределение правительственных полномочий, структурное разделение властей и ограничение правительственных полномочий судебными органами власти. Они и представляют собой главные правила принятия политических решений.

Однако прежде чем приступить к детальному рассмотрению этих правил, которые по- разному проявляют себя в разных политических системах, необходимо сделать важное терминологическое уточнение. В Европе кабинет министров часто называется правительством, например правительство Блэра в Великобритании или Меркель в Германии. По-французски этот термин пишется как “gouvemement”. В Соединенных Штатах Америки понятие “government” имеет более широкое значение и охватывает не только исполнительную ветвь власти, но все три ветви вместе. “Когда американцы говорят “правительство”, в европейском смысле имеется в виду администрация, например администрация Буша. Когда же европейцы говорят об администрации, они обычно имеют в виду государственный бюрократический аппарат” [2].

Территориальное распределение правительственных полномочий (Geographic Distribution of Government Power). В качестве одного полюса здесь выступает конфедеративное устройство, а в качестве другого - унитарное государство. Между ними расположены федерации. Некоторые исследователи считают, что можно выделять еще и региональные системы, расположенные между унитарными и федеративными государствами (рис. 7.1).

Соединенные Штаты, в соответствии со своей первой конституцией, которая называлась Статьями конфедерации, принятыми тринадцатью бывшими английскими колониями в 1781 г., были конфедерацией. Центральное правительство обладало полномочиями ведения внешней и военной политики, но оно финансово полностью зависело от штатов, которые, таким образом, сосредоточивали в своих руках всю реальную власть.

Современной конфедерацией является Европейский Союз [3].

Конституция 1787 г. установила в США федеративное устройство. Федерализм, согласно классическому определению У. Рикера, является “такой политической организацией, в которой полномочия правительства разделены между региональными органами управления и центральными органами таким образом, что каждый вид правительства располагает определенной компетенцией, в рамках которой он принимает окончательные решения”. [4]. Американский специалист в области конституционного права Д. Элазэр обращает внимание на другой важный аспект подобного государственного устройства - нецентрализованный характер власти в нем. Он рассматривает федерализм как “фундаментальное распределение власти между многими центрами... а не делегирование полномочий из единого центра или от верхних уровней пирамиды к нижним уровням”. Ни один из этих многочисленных центров в федеративной системе не является более высоким или более низким по своему значению, в отличие от пирамидальной организационной структуры, “в которой уровни находятся в иерархической зависимости в соответствии с конституционным устройством” [5].

Для успешного функционирования федеративных государств требуется наличие двухпалатных парламентов (верхняя палата служит для представительства территорий); писаной конституции, для изменения которой требуется не только квалифицированное большинство голосов депутатов, но и положительное решение субъектов федерации; влиятельных высших судебных органов власти (Верховного суда или Конституционного суда), которые в состоянии защитить конституцию с помощью права на судебный пересмотр. Федеративными государствами являются США, Канада, Германия, Швейцария, Мексика, Россия, Индия и др. Однако распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и территориями там не одинаково.

А. Лейпхарт считает, что федерации различаются между собой прежде всего уровнем децентрализации государственного управления, который можно измерить с помощью такой переменной, как доля центрального правительства в общем объеме собираемых налогов.

К федеративным децентрализованным государствам он относит Австралию, Бельгию (после 1993 г.), Германию, Канаду, США и Швейцарию. С другой стороны, Австрия, Венесуэла и Индия являются примерами федеративных централизованных государств. По мнению некоторых исследователей, Индию вообще следует рассматривать в качестве псевдофедерации, потому что очень часто центральное правительство страны обращается к закону “О прямом президентском правлении” в тех или иных штатах, чтобы сместить политически неугодные для Дели местные правительства.

Принято также выделять симметрические и асимметрические федерации. Первые состоят из территориальных единиц, население которых в социально-культурном отношении не отличается от населения в других субъектах федерации и в центре страны. Примерами таких федерацией являются американская и немецкая. Напротив, в Бельгии, Индии (после 1955 г.) и Швейцарии действует асимметрическая модель. Три бельгийских региона сформированы на основании учета проживания в них основных лингвистических групп: в Валлонии преобладают франкофоны, во Фландрии - говорящие по-голландски бельгийцы, а столица Брюссель является двуязычной. Асимметрический принцип построения федерации помогает уменьшить культурные различия населения в субъектах федерации, что в целом благотворно отражается на стабильности государства. Он более эффективен для защиты прав национальных и культурных меньшинств, чем симметрический принцип [6].

ВСТАВКА 7.1.

Швейцарский федерализм

В Швейцарии четыре официальных языка, что недвусмысленно зафиксировано в конституции: согласно переписи населения, проведенной в 1990 г., 63,6% швейцарского населения говорит по-немецки, 19,2% - по-французски, 7,6% - по-итальянски и 0,6% - по-реторомански. Страна поделена на 26 самостоятельных кантонов, некоторые из которых называют себя республиками, например Женева. Швейцарский федерализм развивался снизу, в том смысле, что кантоны существовали до создания Швейцарской конфедерации. Для понимания швейцарского федерализма необходимо учитывать, что строительными блоками его являются кантоны, а не лингвистические сообщества.

Все кантоны, кроме четырех, имеют однородное в языковом плане население. Образованием и культурой занимаются сами субъекты федерации, что существенно притупляет остроту мультилингвистической проблемы. Например, швейцарцам не нужно бороться на национальном уровне за то, чтобы школьные учебники издавались на том либо другом языке. Эти вопросы решаются на кантональном уровне. Предметом споров и дискуссий в федеральном парламенте являются экономическое развитие территорий и внешняя политика. Однако, учитывая то обстоятельство, что туристические центры и банки расположены в разных частях страны, напряженность дебатов по экономическим вопросам не является слишком острой. Существенным для швейцарского федерализма является тот факт, что граница между католиками и протестантами не совпадает с границей между немецкоязычной и франкоязычной группами населения страны. Поскольку языковые, экономические и религиозные границы являются очень запутанными, швейцарская политика характеризуется постоянным изменением кантональных коалиций в борьбе за достижение тех или иных преференций. Усилению кантонов содействует также и тот факт, что столица страны - Берн - это только четвертый по величине город и в нем расположены не все высшие органы власти и управления. Верховный суд, например, находится в франкоязычной Лозанне.

В Швейцарии, как и в США, парламент имеет вторую палату, в которой каждый кантон представлен двумя местами, вне зависимости от количества населения. Кроме того, если на референдум выносится конституционная поправка, для ее принятия необходимо получить не только большинство голосов избирателей, но также и большинство кантонов. Еще одним важным элементом швейцарского федерализма является то, что федеральная власть регулярно проводит консультации с кантональными правительствами по вопросам законодательных инициатив [7].

“Унитарная система предполагает наличие такой ситуации, при которой правовой суверенитет конституционно закреплен только за центральным правительством” [8].

Местная власть в таких устройствах получает делегированные полномочия из рук центрального правительства и подотчетна перед ним. Великобритания, Франция, Китай, Япония, Ирландия, Швеция, Египет, Беларусь и целый ряд других стран (около 90% во всем мире) являются унитарными государствами

В унитарных демократиях, несмотря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные сообщества могут обладать широкими полномочиями. Все страны ЕС, например, подписали так называемую Европейскую хартию территориального и местного самоуправления, которая базируется на принципах субсидиарности и предоставляет локальным сообществам право выбирать местные власти, наделяет их значительными правами в области коммунальной политики.

А. Лейпхарт относит Данию, Норвегию, Финляндию, Швецию и Японию к унитарным децентрализованным государствам. В то же время Греция, Исландия, Ирландия, Португалия, Великобритания и некоторые другие являются, по его мнению, унитарным централизованными государствами. Для подобной дифференциации он использует тот же критерий, что и при разграничении федераций.

В некоторых европейских странах с давними традициями региональной автономии возникли полуфедеративные структуры в рамках формально унитарного государства, которые часть ученых относят к самостоятельной форме государственного устройства - так называемым региональным системам. “Региональные системы представляют собой смешанную форму децентрализованного правления, существование которого зачастую конституционно гарантировано, полномочия властей при этом могут быть зафиксированы в конституциях, а могут корениться и в естественном праве” [9]. В качестве примеров таких систем чаще всего называют Испанию и Италию.

ВСТАВКА 7.2.

Находится ли Италия на пути к федерализму?

Известно, что в Конституции Италии 1948 г. была признана автономия регионов. Однако эта часть основного закона имела отношение только к так называемым специальным регионам на периферии, например к Сардинии. Регионализация распространилась на всю страну в 1970 г. В настоящее время Италия поделена на 20 регионов, каждый из которых имеет региональный парламент и региональное правительство. Причины этого носят исторический характер: Италия стала единым государством только во второй половине XIX в. и последствия политической раздробленности не преодолены и по сей день. Подоплека политики регионализации заключалась также в надежде сделать власть более эффективной, приблизив ее к народу.

Однако в сравнении с американскими штатами и немецкими землями, итальянские регионы являются слабыми. Тот факт, что большую часть доходов территорий составляют средства из центрального бюджета, свидетельствует не в пользу их автономии. С другой стороны, власти в регионах Италии избираются местными жителями, а не присылаются из Рима. Ю. Штайнер считает, что сегодня Италию можно классифицировать как страну и с унитарным, и с федеральным правительством, все зависит от критериев, которые мы для этого используем [10].

В 2006 г. на референдуме большинство итальянцев проголосовало против изменений Конституции, которые должны были превратить это государство в классическую федерацию.

Сравнительный анализ федеративных и унитарных систем позволяет сделать некоторые выводы относительно преимуществ и недостатков первой и второй модели. С одной стороны, федерализм способствует большей политической стабильности в многонациональных странах. Он лучше защищает права меньшинств. С помощью федеральной системы можно обуздать неэффективную и громоздкую бюрократическую машину централизованного государства. Федеративная система предоставляет более благоприятные возможности для политического и экономического экспериментирования, и творческого использования опыта соседей.

С другой стороны, унитарным государствам бывает проще мобилизовать ресурсы на крупные национальные проекты. Кроме того, низкая эффективность центральной бюрократии зачастую является более терпимой для населения, чем коррупция и произвол огромной армии чиновников, которые представляют разные уровни федеральной и местной власти. В некоторых унитарных системах легче обеспечить относительное экономическое равенство регионов, чем в федеративных системах.

По мнению Лейпхарта, “во всех демократиях власть разделена в той или иной степени между центральным и нецентральным правительством, но такое разделение является односторонним в мажоритарных демократиях. Чтобы обеспечить правление большинства, в чисто мажоритарной модели центральное правительство должно контролировать не только собственный аппарат, но также нецентральные, потенциально конкурирующие с ним правительства. Мажоритарное правление является поэтому и унитарным, и централизованным. Консенсусная модель ориентирована на достижение противоположных целей. Его методы - это федерализм и децентрализация, которые не только гарантируют разделение власти между центральным и нецентральным уровнями правительства, но также существование сильных нецентральных правительств, осуществляющих значительную долю властных полномочий на практике ” [11].

Структурное разделение властей (StructuralSeparation of Authority). Этот компонент конституционных правил является одним из наиболее важных показателей, позволяющих разграничивать демократические и недемократические политические режимы. Идея разделения властей была сформулирована еще в XVIII в. выдающимся французским философом Ш.-Л. Монтескье. Он, в частности, указывал, что “не будет свободы там, где одни и те же люди или одни и те же органы, какими бы благородными они ни были, сосредотачивают в своих руках эти три власти: издают законы, исполняют принятые решения и судят граждан”. Хорошее правительство, в понимании Монтескье - это не правительство, состоящее из героических и дисциплинированных людей, а то, где существует разделение сдерживающих и уравновешивающих друг друга властей [12].

Впервые данный принцип, дополненный концепцией сдержек и противовесов (checks and balances), воплотился в жизнь в конституции США и политическом устройстве этой страны. В настоящее время структурное разделение властей, но в разной степени, характерно для всех демократий. Если его взять в качестве критерия разграничения политических систем, то на одном полюсе будут страны, где разделение властей ярко выражено, а на другом - где власть сконцентрирована в одних руках (рис. 7.1).

В условиях демократии очень важное влияние на степень структурного разделения властей оказывает форма правления. В условиях авторитаризма данная переменная играет не столь важную роль, власть в них концентрируется в одних руках по определению, хотя большая часть современных автократий и тяготеет к суперпрезидентской республике. В некоторых странах, относящихся к недемократическим режимам, формой правления является абсолютная или дуалистическая монархия, а также премьерская диктатура (Словакия 1994-1998 гг., Индия 1975-1977 гг.).

В демократических странах обычно действуют парламентские монархии и республики (парламентские системы), а также с президентские и смешанные республики (системы). Важнейшими критериями, служащими для разграничения парламентских и президентских систем, являются следующие.

Децентрализованные системы я Конфедерации

§

к

Европейский

Союз

США до 1787 г.

с* а Федерации S я1

1 s «С RJ

? с

8 § Региональные з §

о* системы ?

Нигерия

СССР

Германия

Индия

Бельгия

Испания

Италия

Россия

Бразилия

Мексика

США

после 1787 г.

3

Унитарные ^ государства

Централизованные

системы

Китай

Египет

Беларусь

Япония

Велико

британия

Франция

Авторитарные

Парламентские Смешанные

W

Президентские

Властные полномочия              Властные полномочия

сконцентрированы              рассредоточены

Структурное разделение властей

Рис. 7.1. Территориальное распределение и структурное разделение правительственной власти.

Эта схема составлена на основе данных, опубликованных в книге Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б., Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор [13].

Во-первых, правительство (исполнительная власть) в парламентских республиках и монархиях формируется депутатами высшего законодательного органа (легислатуры) и ответственно перед ними. Ответственность предполагает право парламентариев выносить вотум недоверия правительству и отправлять его в отставку. В президентских республиках правительство формируется главой государства (президентом), независимо от высшего законодательного органа (обычно с его одобрения) на четко фиксированный срок. Поэтому у парламентариев здесь нет права голосования вотума недоверия президенту и правительству и принуждения их к отставке. Правда, в случае если установлено, что президент серьезно нарушил законы страны, против него может быть возбуждена процедура импичмента (отстранения от должности) парламентом. Данную процедуру нельзя сравнивать с вотумом недоверия в парламентских республиках и монархиях.

Во-вторых, в парламентских системах глава исполнительной власти (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров) избирается не непосредственно гражданами, а парламентом, который получает свою легитимность на всеобщих выборах. Например, в Великобритании монарх, который является главой государства, назначает премьер-министром (главой правительства) лидера победившей на выборах партии. В президентских системах существует иной порядок: и парламент, и глава правительства избираются непосредственно народом. В некоторых странах (США) президента избирает электоральная коллегия, члены которой, в свою очередь, получают свои полномочия непосредственно от граждан на всеобщих выборах.

В-третьих, в парламентских республиках и парламентских монархиях действует коллективный и коллегиальный исполнительный орган власти. Несмотря на то, что эти системы существенно отличаются между собой соотношением полномочий главы правительства и остальных министров, о чем более подробно будет сказано ниже, принятие решений здесь носит более коллегиальный характер, чем в условиях президентской республики. Последняя характеризуется тем, что главой исполнительной власти выступает одно лицо, которое относится к членам своей администрации скорее как к советникам, нежели как к равноправным министрам.

В-четвертых, в парламентских системах обычно одни и те же люди работают в правительстве и заседают в парламенте. Правда, в Нидерландах, Норвегии и Люксембурге это условие не действует, что увеличивает относительную независимость исполнительной власти в ее взаимоотношениях с законодательной. В президентских системах очень важным принципом является distinct personnel (различный персонал), который требует, чтобы члены президентской администрации не были одновременно и депутатами парламента.

В-пятых, глава правительства в парламентских монархиях и республиках обладает правом роспуска парламента. Он реализует это право не самостоятельно, а действуя через главу государства, который не располагает здесь большими полномочиями (монарха или президента). В странах британской политической традиции эта прерогатива главы исполнительной власти является ничем не ограниченной. В Германии данное право вступает в силу только при определенных обстоятельствах, а в Норвегии, где парламент избирается на фиксированный четырехлетний срок, премьер не может досрочно распустить законодателей. У сильного, непосредственно избранного народом главы государства и правительства в президентских республиках право роспуска парламента отсутствует.

В-шестых, парламентские системы обычно имеют двойной исполнительный орган власти: символического и церемониального главу государства (монарха или президента) и наделенного большими полномочиями главу правительства (премьер-министра, канцлера, председателя совета министров и т.п.). Президентские республики, как правило, совмещают полномочия главы государства (церемониальные) и главы правительства (реальные) в одних руках: избранного на фиксированный срок президента.

А. Лейпхарт считает, что три первых критерия являются совершенно достаточными для дифференциации президентских, парламентских и гибридных форм правления. Большинство других политических ученых используют все шесть критериев для этих целей [14].

По мнению Алмонда и Пауэлла, демократическая президентская система правления “предполагает наличие раздельных правительственных органов: исполнительного и законодательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую” [15].

Например, в Соединенных Штатах взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти определяются системой сдержек и противовесов. Это означает, что каждая ветвь власти наделена такими прерогативами, которые сдерживают другую ветвь от поползновений на монополизацию в своих руках всей полноты власти. Несмотря на все могущество президентской администрации в США, она может успешно функционировать только вместе с Конгрессом и Верховным Судом. Другими словами, конституционные нормы побуждают ветви власти в этой стране к сотрудничеству и компромиссам.

Таким образом, правительственные полномочия в наивысшей степени рассредоточены именно в президентских республиках; здесь наиболее полным образом воплощается в жизнь принцип структурного разделения властей (см. рис. 7.1). М. Дюверже называет президентские системы “режимами разделения властей”. А. Лейпхарт обнаружил эмпирическим путем, что чистые президентские республики среди тридцати шести демократических стран, которые он проанализировал в книге Модели демократии, обладают наименьшим “индексом доминирования исполнительной власти над законодательной” [16].

Согласно Алмонду и Пауэллу, парламентская система обеспечивает взаимозависимость исполнительной и законодательной ветвей власти.

“При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры. В кабиненте председательствует премьер-министр, который возглавляет правительство и подбирает для совместной работы других министров. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).. Премьер-министр, со своей стороны, обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы.

Эти два типа полномочий - право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент - обеспечивают взаимозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию... Если одна и та же партия (или партии) контролируют обе ветви власти, правительство обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при президентском устройстве" [17].

Таким образом, М. Дюверже с полным на то основанием называет парламентскую систему “режимом сотрудничества властей”, требующим постоянного взаимодействия парламента и правительства. Однако основные властные полномочия все же сконцентрированы (а не рассредоточены) в руках премьера и кабинета (см. рис. 7.1). А. Лейпхарт доказал, что в наибольшей степени дисбаланс в отношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти в пользу исполнительной характерен для однопартийных парламентских систем. Что же касается коалиционных правительств, то в силу большей свободы при голосовании, которой располагают члены правительственных фракций, значение парламента в них значительно возрастает по сравнению со странами первого типа [18].

Парламентская форма правления характерна для большинства современных европейских демократий, в которых она возникла исторически.

Президентско-парламентские (смешанные или гибридные) системы совмещают в себе черты обоих выделенных раньше чистых типов форм правления. Согласно Алмонду и Пауэллу, президент и законодательный орган власти избираются при этой системе раздельно (как в президентской республике), но глава государства наделен правом роспуска парламента (как в парламентской республике); кабинет министров назначается главой государства (как в президентской системе), но парламент обладает правом смещать его c помощью вынесения вотума недоверия (как в парламентской республике и монархии) [19]. Кроме того, коллегиальный исполнительный орган (правительство) сосуществует здесь с индивидуальным (президентом) в рамках так называемого двуглавого исполнительного органа (two headed executive), а церемониальные полномочия главы государства сочетаются с очень большой властью этого политического института.

Впервые данная форма правления возникла во Франции в 1958 г, когда была принята конституция пятой республики. Впрочем, А. Лейпхарт отрицает, что пятая республика представляет собой самостоятельную президентско-парламентскую систему. По мнению американского политолога, она колеблется между президентской республикой и парламентской республикой. В эпохи господства право- и левоцентристских коалиций в Национальном собрании, на которые опирается глава государства, она напоминает собой классическую президентскую систему, а в периоды раздельного контроля разными партиями постов главы государства и главы правительства, классическую парламентскую республику [20].

С этим мнением трудно согласиться, потому что институты пятой республики как раз и задумывались в качестве средства от хаоса парламентаризма эпохи четвертой республики. Эти идеи воплотились в жизнь. Действительно, в условиях преобладания одной политической силы в парламенте они позволяют президенту почти беспрепятственно осуществлять свой политический курс. Но когда президентская партия теряет большинство в Национальном собрании, включаются конституционные механизмы, которые направлены на содействие достижению компромиссов и кооперации между президентом и парламентом. Форма правления пятой республики доказала свою способность обеспечивать политическую стабильность, по крайней мере во Франции.

Такой элемент гибридного правления, как всенародное избрание главы государства, присущ Австрии, Исландии, Ирландии, Португалии и Финляндии. Однако поскольку важнейшие властные полномочия сконцентрированы в этих странах в руках правительств и премьер-министров, а тенденция политического развития направлена в сторону ослабления влияния президентов, их следует относить к парламентским системам. Эволюцию в противоположном направлении недавно проделал Израиль. С 1996 г. в этой раньше классической парламентской республике премьер-министра стали избирать на всеобщих выборах на фиксированный срок. При этом сохранилась должность слабого президента, избираемого кнессетом. У премьера Израиля существует право роспуска парламента, а у парламента -право голосования в такой ситуации вотума недоверия правительству. Лейпхарт относит современный Израиль к президентским республикам, но нам кажется, что есть больше оснований считать его гибридной системой. Под влиянием французского образца возникло несколько разновидностей смешанных форм правления в странах Восточной Европы, бывшего СССР и третьего мира.

Швейцария представляет собой также смешанную форму правления, но совершенно оригинального типа. Лейпхарт выделяет эту страну в качестве единственного примера гибридных систем из тридцати шести рассмотренных им демократий. Дело в том, что в Швейцарии, где исполнительная власть принадлежит избираемому на четыре года депутатами парламента Федеральному совету (коллегиальному органу, состоящему из семи министров, с ежегодной ротацией председателя) у парламента отсутствует право голосования вотума недоверия правительству.

Таким образом, несмотря на большое разнообразие смешанных демократических форм правления в современном мире, все они занимают промежуточную позицию между парламентскими и президентскими системами в вопросе о степени концентрации или рассредоточения власти (см. рис. 7.1).

Авторитарная система правления характеризуется отсутствием структурного разделения властей, максимальной концентрацией исполнительной, законодательной и судебной власти в одних руках. Дюверже называет подобные системы “режимами слияния властей” [21]. Они, как правило, существуют в унитарных государствах, но в некоторых случаях могут использовать и псевдофедеративную форму устройства. Псевдофедерацией был бывший СССР и является современная Нигерия, которой управляет военное правительство (см. рис. 7.1).

Ограничение правительственных полномочий судебными органами власти. Важнейшую роль в защите прав и свобод граждан и ограничении всевластия государства играет судебная система.

Таблица 7.1. Судебные ограничения правительственной власти.

ОТСУТСТВИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ

ЖЕСТКИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

Зависимые суды

Независимые суды

Судебный пересмотр

Китай

Великобритания

США

Египет

Бразилия

Германия

Нигерия Россия

Израиль

Япония

Куба Мексика

Швейцария

Франция

Беларусь

Нидерланды

Индия

Эта схема заимствована из книги Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б., Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор [22].

Современные политические системы можно дифференцировать в зависимости от того, какую роль там играет судебная власть. Как видно из табл. 7.1, на одном полюсе находятся те политические системы, где судебная власть является подконтрольной исполнительной власти и поэтому лишена всяких возможностей сдерживать ее репрессивные меры по отношению к гражданам. В таких странах судебная власть становится дополнительным карательным инструментом авторитарных диктаторов в их борьбе с противниками режима. На противоположном полюсе находятся страны, судебные органы в которых не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы другие ветви государственной власти действовали строго в рамках конституции. Другими словами, судебная власть здесь наделена правом вынесения окончательных вердиктов относительно принимаемых парламентом законов; она вправе объявлять неконституционными акты парламента и легислатур субъектов федерации. Данная система получила название судебного пересмотра (judicial review). Между этими полюсами расположены страны с независимой судебной системой, не обладающей правом судебного пересмотра. Некоторые государства (Мексика и Россия на табл. 7.1.) переживают эволюцию своей судебной системы. Однако ее направленность противоположна: если первая стремится к созданию судебных ограничений деятельности правительства, то вторая от них все чаще и чаще отказывается.

Р. Даль указывает, что из двадцати двух стабильных полиархий (современных демократий) в мире в тринадцати имеется какая-либо форма судебного пересмотра. Но в наибольшей степени она присуща Соединенным Штатам. Верховный Суд США с 1803 г. успешно отстаивает свое право объявлять законы Конгресса неконституционными. Ни в одной другой демократической стране мира суды не являются столь мощным инструментом корректировки коллективных политических решений. В других государствах, даже если суды и имеют право на судебный пересмотр, они обычно более осторожны в наложении запретов на законы, принятые парламентом. Для защиты основополагающих прав и обеспечения интересов граждане обычно используют сам демократический процесс: парламентаризм, выборы и иногда - общенациональные референдумы. Американский вариант судебной защиты Даль назвал квазипопечительством, т.е. такой ситуацией, когда достижение важнейших целей общества поручается не самому демократическому процессу, а должностным лицам, ему не подотчетным [23].

Если Даль видит определенные угрозы демократии, связанные с расширением практики судебного пересмотра, то, по мнению Лейп- харта, судебный пересмотр и вызванное им затруднение процесса изменения конституций, содействует развитию консенсусной демократии. “Когда основной закон и обычное законодательство вступают в конфликт между собой, очень важно определить того, кто обладает правом интерпретации конституции: сам парламент - имеется в виду большинство депутатов в нем - или орган, такой как суд или специальный конституционный совет, находящийся вне парламента и независимый от него. В чисто консенсусной модели (демократии) конституция является стабильной и защищенной судебным пересмотром. Чисто мажоритарная модель (демократии) характеризуется гибкостью основного закона и отсутствием судебного пересмотра” [24].

Лейпхарт также обнаружил, что практика судебного пересмотра в современном мире набирает обороты. Она уже вышла за национальные границы. Европейский суд справедливости и Европейский суд по правам человека стали первыми наднациональными структурами, занятыми данными функциями.

ВСТАВКА 7.3.

Н.              Боббио о классификации правовых государств Известный итальянский политолог Норберто Боббио предложил разграничить правовые государства на три вида: сильные, слабые и очень слабые.

В первом случае правительство связано законами государства, которые, в свою очередь, связаны конституционными нормами (США, ФРГ, Италия, Франция и др.). Во всех этих странах действует принцип судебного пересмотра, в соответствии с которым высшие судебные органы власти могут отменять или приостанавливать действие законов или их частей, признав их не соответствующими конституции. Во втором случае (слабое правовое государство) государственная власть не является деспотической, в стране правят законы, а не люди, однако не существует четкого ограничения законов конституционными положениями. Например, в Великобритании всякий раз, когда депутаты парламента принимают новый закон, они вносят поправку в неписаную конституцию страны; здесь также отсутствует судебный пересмотр. Наконец, в третьем случае (очень слабое правовое государство) считается, что раз государство санкционировало свою власть законодательными нормами, оно автоматически становится правовым. При таком подходе диктатуры, которые тоже опираются на собственные законы, могут претендовать на статус правовых государств.

Правовое государство требует, как минимум, соблюдения следующих принципов: (1) контроля над деятельностью исполнительных органов власти со стороны законодательных (контроля парламента над правительством);

(2) в определенных ситуациях контроля над деятельностью парламента со стороны высших судебных органов власти; (3) автономии местных органов управления разного уровня; (4) независимости судопроизводства от политической власти [25].

Таким образом, конституционные правила принятия политических решений оставляют политикам достаточно широкий выбор возможностей. С одной стороны, мы видим жестко централизованные системы с концентрацией всей власти в руках авторитарного правительства. С другой стороны, существуют максимально децентрализованные системы с деконцентрацией власти и независимым судебным контролем над парламентом и правительством. Большинство политических систем современного мира пытается отыскать свою нишу между этими крайними полюсами. 

<< | >>
Источник: Ровдо В.. Сравнительная политология: Учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 1. 2007

Еще по теме Правила принятия политических решений:

  1. Политическая социализация включает несколько основных стадий.
  2. 16. Политический режим: понятиен виды
  3. 6.1. 36-летние циклы социально-политического развития России: общее описание и особая роль в российской истории
  4. Политические модели политического поведения
  5. 2.4. Политическая элита в современном обществе
  6. 3.2. Психология политического лидерства
  7. 5.5. Организационная культура политической команды
  8. Стили и типы политического лидерства
  9. § 1.2. Исследования политической коммуникации в период развитого индустриального общества
  10. 8.2.3. Функции политических партий
  11. 10.1.5. Виды политических агентов
  12. Понятие политической культуры и ее функции
  13. Политическая система и ее окружение
  14. Функции политической системы
  15. Демократическая и авторитарная политические структуры (институты)
  16. ТЕМА 7. ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА