<<
>>

Роль институциональной структуры в определении политики

Основной Закон ФРГ был принят в мае 1949 г. В настоящее время он действует во всех землях страны. Другими словами, интегрировав Восточную Германию, Западная Германия распространила на ее территорию свою правовую, политическую и экономическую системы.

Создатели Основного Закона ставили перед собой две основные цели: (а) учредить стабильную и эффективную демократическую полити

ческую систему, которая бы совмещала парламентскую республику с федерализмом; (б) извлечь уроки из ошибок прошлого и заложить такие политические механизмы, которые бы не допустили коллапса демократических институтов, произошедшего в 1933 г. В немецкой Конституции содержатся элементы сдержек и противовесов, а также предусмотрены эффективные меры, направленные против экстремизма антисистемных политических сил.

Рис. 12.1. Структура германского федерального правительства [8].

Федерализм. ФРГ является одним из немногих государств Западной Европы с федеративным устройством. Основной Закон разделяет власть между федеральным правительством (Bund) и правительствами земель (Land). Земельные правительства отвечают за развитие образования и культуры, применение законов, региональное планирование и развитие. Те сферы, которые не отнесены к компетенции федерального уровня власти, находятся в компетенции земельных парламентов и правительств. Существуют также области, в которых земли делят свои полномочия с центром, но федеральное законодательство имеет приоритет над земельным [9].

Как видно из рис. 12.1, граждане избирают депутатов шестнадцати ландтагов (Landtag), в которых министрами-президентами (главами правительств) определяются составы земельных правительств, ответственных перед депутатами парламентов субъектов федерации. Они не только осуществляют федеральное законодательство в той или иной земле, но также вводят собственные правовые нормы и осуществляют контроль над деятельностью органов местного самоуправления.

Одна из палат немецкого парламента - бундесрат (Bundesrat) полностью состоит из назначенцев земельных правительств. Кроме того, они играют важную роль как представители ландтагов в формировании федерального конвента (Bundesversam- mlung), который избирает президента ФРГ (ш. рис. 12.1). Как отмечает Ю. Штайнер, “федерализм в Германии помог децентрализовать власть. Важные решения принимаются не только на федеральном уровне, но и в столицах земель. Всегда в некоторых землях власть может принадлежать другим политическим партиям, нежели тем, которые правят на федеральном уровне. Отрицательной стороной этой системы является то, что правительственная ответственность временами бывает нечеткой. Несмотря на этот недостаток, федерализм прочно укоренился в немецкой политической культуре” [10].

Федеральный парламент в ФРГ имеет бикамеральную структуру. Нижняя палата - бундестаг (Bundestag) состоит из 656 депутатов, которые избираются непосредственно населением, сроком на 4 года (если не проводятся досрочные выборы). Бундестаг осуществляет легислативную функцию, которая считается главной в деятельности депутатов. Реально они обладают широкими возможностями для обсуждения и внесения поправок в законопроекты правительства. Немецкий парламент, подобно парламентам других демократических стран, является форумом для политических дебатов, которые обычно инициируются партийными фракциями. С 70-х гг. осуществляются регулярные телевизионные трансляции заседаний. Как и в Великобритании, в ФРГ есть так называемый “час ответов на вопросы”. Любой депутат бундестага может также в письменной форме сделать запрос тому или иному министру кабинета. Депутатские группы обладают правом делать запросы правительству. За сессию министры кабинета отвечают на десятки тысяч вопросов народных избранников и несколько сотен запросов.

Бундесрат (Bundesrat) не избирается населением на выборах, а формируется, как было сказано выше, земельными правительствами. В правительстве каждой земли есть специальная должность - депутат бундесрата.

Всего в этой палате заседает 69 парламентариев. При этом представительство земель колеблется от 6 до 3 мест, в зависимости от численности населения. Бундесрат зачастую именуют в Германии “конференцией министров земель”.

Бундесрат обладает большими полномочиями. Федеральное правительство обязано сначала все проекты законов адресовать в бундесрат, который после рассмотрения передает их бундестагу. Бундесрат должен обязательно одобрить те законопроекты, которые касаются земель или относятся к смешанной компетенции. В настоящее время порядка 2/3 всех законопроектов требуют такого одобрения.

Таким образом, парламент Германии, скорее, реагирует на инициативы правительства, чем сам выдвигает их. Однако он, несомненно, является более влиятельным, чем парламенты Франции и Британии.

Федеральный канцлер и кабинет министров. Одной из причин слабости Веймарской республики было неясное распределение полномочий между президентом и канцлером. Поэтому Основной Закон ФРГ усилил роль главы правительства. Федеральный канцлер (Bundeskanzler) концентрирует в своих руках значительные властные полномочия (Германию иногда называют “канцлерской демократией”).

Глава правительства избирается бундестагом и несет ответственность перед ним за политику кабинета министров. Канцлер представляет парламентское большинство и полагается на его поддержку при рассмотрении предложений правительства по политическому курсу. Обычно канцлер - это также и лидер правящей партии. Другой источник его власти - это контроль над кабинетом министров (Bundesregierung). Формально министров назначает федеральный президент, но строго в соответствии с рекомендациями канцлера. Одобрение бундестага в этом случае не обязательно. Канцлер определяет количественный состав министров и их обязанности.

Основы политического курса разрабатываются канцлером; его предложения являются законом для остальных министров. Это противоречит обычной британской практике разделения ответственности между премьером и членами кабинета.

В рамках предлагаемых канцлером основных направлений политического курса каждое министерство обладает значительной автономией внутри сферы своих полномочий. Оно может самостоятельно планировать свою работу, осуществлять надзор над чиновниками, творчески претворять в жизнь принятые решения. Все внутренние конфликты между министерствами должны разрешаться в рамках кабинета. На практике противоречия и трения между ведомствами сглаживаются посредничеством канцлера.

Уникальность политической системы ФРГ заключается в том, что здесь присутствует система разделения властей, вмонтированная в парламентскую демократию. У канцлера нет произвольного права роспуска парламента и назначения досрочных выборов, которое обычно присутствует у главы правительства в других парламентских системах. В соответствии со статьей 68 Основного Закона, “если ходатайство федерального канцлера о выражении ему доверия не встретит одобрения большинства членов бундестага, федеральный президент может по предложению федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить бундестаг. Право на роспуск утрачивается, как только бундестаг изберет большинством голосов

другого федерального канцлера” [11]. Бундестаг и бундесрат имеют уникальную возможность не только критиковать действия правительства, но и подвергать ревизии его законодательные предложения. В ФРГ действует так называемый конструктивный вотум недоверия. Чтобы устранить канцлера, депутаты бундестага одновременно должны договориться о кандидатуре его преемника [12]. Другими словами, оппонентам правительства не только нужно быть согласными между собой относительно критики политического курса, но и относительно альтернативы ему. Конструктивный вотум недоверия применялся дважды, но этой процедуре сопутствовал успех лишь один раз в 1982 г.

Конструктивный вотум недоверия наряду с ограничениями права канцлера на роспуск бундестага способствует стабильности правительства.

Это, в частности, объясняет удивительную прочность немецких послевоенных правительств, несмотря на их коалиционный характер (табл. 12.1).

Таблица 12.1. Причины, по которым канцлеры ФРГ теряли свой пост [14].

Канцлер

Год

Причина ухода с поста

Аденауэр

1963

Уход на пенсию в 85 лет

Эрхард

1966

Отставка под давлением партии

Кизингер

1969

Распад коалиции после выборов

Брандт

1974

Отставка после шпионского скандала

Шмидт

1982

Голосование конструктивного вотума недоверия в бундестаге

Коль

1998

Проигрыш на парламентских выборах и финансовый скандал

Шредер

2005

Проигрыш на парламентских выборах

В систему разделения властей входит и федеральный президент (Bundesprasident). Это институт церемониального главы государства. Он возвышается над партиями и политической системой. По немецким законам, президент должен приостанавливать свое членство в партии после избрания на должность. Глава государства в ФРГ избирается не гражданами, а федеральным избирательным конвентом, состоящим из всех депутатов бундестага и такого же количества депутатов ландтагов.

Формально президент назначает членов правительства и высших офицеров, подписывает договоры и законы, осуществляет право помилования. Но реально он лишь выражает волю правительства и все акты, исходящие от него, должны визироваться канцлером. У президента ФРГ есть также право роспуска парламента в случае голосования вотума недоверия и внесения в бундестаг предложений по фигуре нового канцлера.

Федеральный президент обладает правом вето на законы парламента, а также правом несогласия с предложениями канцлера по кандидатурам министров. Он может также отказаться распустить бундестаг и назначить досрочные выборы. Однако новейшая история Германии не знает подобных прецедентов. Это тоже определенный элемент сдержек и противовесов, который может быть задействован в кризисной ситуации, угрожающей демократии [15]. Кроме того, активный президент создает определенный политический климат в стране. Он выступает от имени нации, представляет Германию на международном уровне.

Судебная система ФРГ включает обычные суды, которые рассматривают гражданские и уголовные дела, административные суды для специализированных областей жизни, а также суды в сфере трудовых отношений. Во главе этой системы находится Федеральный конституционный суд (Bundesverfassunsgericht), который обладает правом пересмотра законодательства на предмет его соответствия Основному Закону. Он также решает споры органов правительства разного уровня, стоит на страже конституционного и демократического порядка. Членов конституционного суда назначает бундестаг и бундесрат. Они могут быть смещены только в случае серьезных нарушений, допущенных при исполнении служебных обязанностей. 

<< | >>
Источник: Ровдо В.. Сравнительная политология: учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 2.. 2008

Еще по теме Роль институциональной структуры в определении политики:

  1. Школа реальной политики
  2. Внутренняя структура империи
  3. ТЕОРИЯ ИНСТИТУТОВ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ.
  4. 6.1. 36-летние циклы социально-политического развития России: общее описание и особая роль в российской истории
  5. 6.2. Анализ структуры 36-летних циклов (1881-2025 гг.)
  6. 1.4. Время в политике, социально-политических и психологических процессах
  7. НОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ГЛОБАЛИЗАЦИИ
  8. Введение. Эволюция институциональной теории
  9. А.А.Гриценко ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ АРХИТЕКТОНИКА: ОБЪЕКТ, ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
  10. С. Г.Кирдина ТЕОРИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ МАТРИЦ (ПРИМЕР РОССИЙСКОГО ИНСТИТУЦИОНАЛИЗМА)