Становление новой институциональной структуры

Президентско-парламентская республика. По Конституции 1994 г., Российская Федерация стала президентско-парламентской республикой. Как и в современной Франции, в России существует двуглавый исполнительный орган власти: с одной стороны, это президент, обладающий широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, с другой стороны, премьер, руководящий работой правительства. Последнее нуждается в доверии со стороны депутатов думы, в то время как глава государства в наличии парламентского доверия не нуждается. Президент избирается на всеобщих выбо

рах гражданами сроком на четыре года. Одно и то же лицо не может более двух раз занимать этот пост.

Президент назначает председателя правительства РФ, кандидатура которого должна быть одобрена большинством депутатов нижней палаты. У думы есть право два раза не согласиться с предложенной президентом кандидатурой на этот пост.

Например, весной 1998 г. только с третьей попытки была одобрена кандидатура реформатора С. Киреенко. После дефолта осенью того же года Государственная дума не согласилась с предложением Б. Ельцина вновь отдать пост председателя правительства в руки

В.              Черномырдина, но с первой попытки одобрила кандидатуру консерватора Е. Примакова. Сам кумир нынешней российской политической элиты В. Путин едва прошел утверждение думой. В августе 1999 г. за него проголосовало только 53% депутатов. В путинскую эпоху подобных казусов, свидетельствующих, среди прочего, о силе парламента, больше не случалось: и М. Касьянов, и М. Фрадков, и

В.              Зубков утверждались депутатами с первой попытки и с большим перевесом голосов.

Дума может выносить вотум недоверия правительству. В случае повторного голосования за недоверие министрам президент может или отправить правительство в отставку, или распустить парламент и назначить досрочные выборы. Правда, Конституция несколько ограничивает президента в этом праве: он не может прибегнуть к роспуску думы в случае вынесения ее депутатами импичмента президенту, в случае введения чрезвычайного положения и за шесть месяцев до истечения срока полномочий главы государства [28]. У российского президента есть также право издания декретов, имеющих силу закона.

По Конституции, президент Российской Федерации - это глава государства и гарант Основного Закона. Он отвечает за координацию деятельности органов власти и управления. Президент не является руководителем исполнительной власти, но ему принадлежит право назначать и смещать не только премьера, но и его заместителей, а также других министров без согласия думы, но по предложению председателя правительства. Премьер отвечает за экономические вопросы, а президент - за внешнюю политику и безопасность страны, стратегический курс развития государства, региональную политику.

Администрация президента фактически дублирует работу министров. Ее комитеты и комиссии занимаются надзором и наделены совещательными полномочиями. Кроме того, президент контролирует так называемый Совет безопасности Российской Федерации, куда входят секретарь, главы силовых министерств, премьер, министр финансов, главы палат парламента.

Председатель правительства Российской Федерации является должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть в РФ. Он руководит работой около 40 всевозможных министерств и ведомств. Основными являются министерство финансов, министерство экономики, министерство внешней торговли, министерство промышленности и энергетики, министерство обороны, федеральная служба безопасности. Большая роль принадлежит первым заместителям председателя правительства. В конце 2007 г. ими были

С.              Иванов и Д. Медведев.

В отличие от большинства парламентских и смешанных республик, в том числе и Франции, в России состав правительства не зависит от расстановки политических сил в парламенте. Такая зависимость является одной из ключевых черт любой демократической системы. В. Черномырдин, сменивший Е. Гайдара, лидера партии Демократический выбор России (ДВР) на посту премьера, был беспартийным и только в 1995 г. сформировал блок Наш дом Россия (НДР). Он долгое время оставался на посту главы правительства, несмотря на неудачу блока на выборах в думу.

Только после парламентских выборов 2003 г. партия власти - Единая Россия (ЕР) смогла обеспечить с помощью применения административного ресурса стабильное большинство в думе. Несмотря на то, что В. Путин возглавил список Единой России на парламентских выборах в 2007 г., тогда ни он, ни первые вице-премьеры, ни глава правительства в правящую партию не вступили (см. вставку 15.5).

мере стал для Путина тем человеком в Москве, которым был для него Анатолий Собчак в Санкт-петербурге.

в 1999 г. ситуация в России была крайне напряженной. Экономика страны еще не успела оправиться после дефолта 1998 г., обострилась ситуация на юге, когда Шамиль Басаев со своими отрядами вторгся из чечни в Дагестан, усилилась конкурентная борьба между группировками внутри российского руководства; некоторые из них рассматривали президентские выборы 2000 г. как удобный повод для смены высшего руководства. Ельцин лихорадочно искал преемника. Этот человек должен был гарантировать безопасность лично бывшему президенту и членам его семьи от возможных судебных преследований, обеспечить сохранение власти в руках правящей группировки, а также содействовать продолжению того политического курса, который проводился в России в 90-е гг. Б. Ельцин несколько раз отправлял в отставку глав российского правительства, не находя нужной ему кандидатуры. наконец, 9 августа 1999 г. он остановил свой выбор на владимире путине.

Конечно, решительные действия нового российского премьера во время второй чеченской войны сыграли важную роль в том, что Ельцин сделал путина своим преемником, однако не только это. владимир владимирович не был связан с влиятельными кремлевскими группировками, участвовавшими в ожесточенной конкурентной борьбе за власть. Более того, он продемонстрировал умение торпедировать усилия некоторых из них с помощью применения административного ресурса во время парламентских выборов 1999 г. путин также привлек на свою сторону ФСБ и “силовиков" в целом, и, что являлось самым главным, он высказал свое полное согласие с первым требованием Ельцина к фигуре преемника. все это и привело к тому, что владимир путин, тогда мало кому известный политик, стал исполняющим обязанности президента России, а 26 марта 2000 г. был избран на должность президента Российской Федерации. в течение восьми лет он находился в этой должности, что позволяет судить о верности/ неверности того судьбоносного решения.

Безусловно, владимир путин решил две задачи, которые ставил перед ним его бывший патрон. первым указом его стало предоставление бывшему президенту РФ и членам его семьи пожизненных гарантий неприкосновенности личности. власть в России сохранилась в руках той же правящей элиты, что и в конце 90-х. правда, владимир владимирович усилил значение государственной бюрократии и несколько ослабил влияние экономических групп интересов. Он также содействовал выдвижению на передний план представителей силовых структур и так называемых “питерских", т.е. людей, с которыми он познакомился во время работы и учебы в Санкт-петербурге.

Гораздо сложнее обстоит дело с преемственностью политического курса. Несмотря на то, что и Ельцина нельзя назвать демократом, так как он содействовал усилению исполнительной власти в ущерб законодательной, установил систему личного правления и патронажа, которую некоторые политологи называли “избранной монархией", при Борисе николаевиче сохранялась определенная конкуренция элит.

относительный экономический рост за последние восемь лет и повышение благосостояния российских граждан окружение президента совершенно необоснованно приписывает “наведению порядка" в стране путиным. в последнее время стало хорошим тоном в российском истэблишменте и официальных СМИ противопоставлять “провальные 90-е гг" и “эпоху благосостояния", в которую Россия вступила в 2000-е гг. после избрания президентом Путина, забывая добавить, что главные причины экономического успеха связаны не с авторитарным поворотом в политике, а с ростом цен на энергоресурсы на мировом рынке. Тем не менее эта пропаганда принесла эффект: Владимир Владимирович Путин с рейтингом доверия порядка 70% стал самым популярным политиком в новейшей российской истории. Как отмечает The Time, россияне с готовностью поменяли свою свободу на стабильность и относительное благополучие, которых их страна не знала в течение многих десятилетий.

За последние восемь лет произошел коренной поворот и во внешней политике России. Путин неоднократно высказывал сожаление по поводу распада СССР. Он считает, что ответственность за эту “геополитическую трагедию" целиком ложится на США и их союзников, которые и в настоящее время не отказались от вмешательства во внутренние дела РФ. Поэтому, если при Ельцине время от времени возникали некоторые проблемы в отношениях между Россией и Соединенными Штатами, то при Путине антиамериканизм стал едва ли не основным вектором внешнеполитического курса этого государства. При этом наибольшее неудовольствие в Кремле вызывает помощь, которую США и демократические страны Запада оказывают народам целого ряда постсоветских стран в их борьбе с авторитарными диктатурами. Российское руководство склонно квалифицировать подобные действия как прямое посягательство на сферу жизненных интересов Российской Федерации.

Преувеличение внешней угрозы было использовано главой государства для консолидации полномочий в его руках, создания всех необходимых условий для успешной реализации “операции преемник" в 2007-2008 гг. В отличие от Ельцина, Путин и не собирался отказываться от всей полноты власти, которую он с таким трудом себе обеспечил.

Во-первых, этот вывод подтверждается некоторыми особенностями его преемника. Д.А. Медведев, несмотря на получение им 70% голосов на последних президентских выборах, не является самостоятельной фигурой. Всеми своими успехами, с момента работы в санкт-петербургской мэрии и до получения нынешней должности, он обязан патрону - В.В. Путину. Медведева вполне устраивает status-quo, и пока что у него не возникали амбиции, направленные на превращение символических регалий высшей российской власти, полученных во время инаугурации, во что-то более реальное. Если же такие амбиции появятся в будущем под воздействием окружения, их будет трудно реализовать, потому что собственный властный ресурс этого политика весьма ограничен. Он не связан ни с бюрократией, ни с “силовиками", а экономические группы интересов (хорошо известны контакты Медведева с “Газпромом") утратили значительную часть своего политического веса еще во времена президентства Путина.

Во-вторых, “ВВП" обеспечил себе контроль над осуществлением кадровой политики и при президенте Медведеве. именно на это направлено решение путина возглавить партию Единая Россия. он стал председателем данной организации на ее IX съезде в апреле 2008 г. политика “партизации" в России, которая осуществляется в течение нескольких лет, предусматривает, что основные руководящие посты и в центре, и в регионах замещаются представителями этой доминантной политической структуры. В России же еще со времен Сталина хорошо известно, что тот, кто отвечает за побор и расстановку кадров, тот обладает и властью.

В-третьих, действующая Конституция не мешает В. Путину перейти от осуществления президентского лидерства к премьерскому лидерству при слабом президенте. В крайнем случае он всегда может использовать конституционное большинство в думе у партии Единая Россия для внесения изменений в текст Основного Закона по своему усмотрению. Путин может также вернуться к осуществлению президентского лидерства, выставив свою кандидатуру на выборах главы государства 2012 г., если посчитает, что пост премьер-министра все же не позволяет ему максимально использовать административный ресурс. Таким образом, эпоха Путина не завершилась после избрания Медведева президентом Российской Федерации. Она продолжается, хотя и приобретает некоторые новые черты, не свойственные прежним этапам новейшей российской истории. Данная эпоха неразрывно связана с авторитарной эволюцией России, которая, к сожалению, имеет все шансы к самосохранению [29].

Высшим законодательным органом власти России является двухпалатное Федеральное собрание. Его отличие от Верховного совета РФ заключается в том, что нынешний парламент опирается на партийные фракции и имеет бикамеральную структуру. Государственная дума - это нижняя палата парламента. В ее состав входит 450 депутатов. Она избирается гражданами сроком на четыре года. До 2007 г. действовал избирательный закон, в соответствии с которым половина состава думы избиралась по пропорциональной системе с 5% барьером, а вторая половина - по мажоритарной системе простого большинства в одномандатных округах. Однако российские власти решили отказаться от этой электоральной формулы. В настоящее время для выборов депутатов нижней палаты применяется только пропорциональная система с очень высоким 7% барьером. Это выгодно только партии власти, которая обеспечила себе получение абсолютного большинства мест в думе. Верхняя палата в российском парламенте называется Советом Федерации. В ней представлены по два депутата от субъектов российской федерации.

Законопроекты из нижней палаты поступают в верхнюю, и если они не встречают там поддержки, то вновь возвращаются в думу. В таком случае создается согласительная комиссия, которая должна найти компромиссный вариант. Однако дума может принять закон даже в случае несогласия с ним Совета Федерации. Для этого необходимо получить 2/3 голосов депутатов. Когда законопроект проходит обе палаты парламента, он поступает на подпись к президенту, который может наложить на него вето; для его преодоления требуется 2/3 голосов депутатов Государственной думы и Совета Федерации.

Совет Федерации представляет собой один из институтов российского федерализма. Каждый субъект федерации обладает двумя местами в этой палате. Совет федерации избирался гражданами в 1993 г. Потом, после перехода к прямым выборам губернаторов, палата стала местом их регулярных собраний, а также встреч руководителей законодательных собраний регионов. Тем самым она переставала быть структурой, работающей на профессиональной основе. В настоящее время действует принцип, в соответствии с которым один депутат Совета делегируется туда губернатором или президентом республики в составе РФ, а второй - законодательным собранием субъекта федерации.

На рис. 15.1. изображены основные институты исполнительной и законодательной власти Российской Федерации в центре и на местах.

Федеральное собрание              Правительство              Глава государства

Совет безопасности

Рис. 15.1. Центральные представительные и исполнительные органы Российской Федерации (в соответствии с Конституцией 1994 г.).

* В соответствии с законом о выборах 2007 г. все депутаты думы избираются по пропорциональной системе с 7% барьером [30].

К функциям верхней палаты относятся: утверждение назначаемых президентом руководителей Верховного суда, Конституционного суда и Генеральной прокуратуры; утверждение декретов президента введении чрезвычайного или военного положения; утверждение законопроектов о налогах и бюджете; ратификация договоров; объявление войны и др.

В отличие от Совета Федерации, Государственная дума строит свою работу на основе партийных фракций. Лидеры фракций входят в Совет думы, который определяет повестку дня, очередность рассмотрения законопроектов. В последнее время представители Единой России заняли все руководящие посты в Государственной думе, отказавшись предоставить оппозиции руководство хотя бы одним комитетом, и тем самым монополизировали законотворческую деятельность. Кроме партийных фракций, в Государственной думе действует и определенное количество постоянных комитетов, наиболее влиятельным из которых является бюджетный.

В новейшей истории России возникали разные комбинации взаимоотношений между парламентом и главой государства. При Ельцине преобладала конфронтационная модель: правительство в союзе с президентом представляло собой сосредоточение сил власти, дума же была центром оппозиции. При Путине, после парламентских выборов 1999 г., возникла система балансов, когда партия власти опиралась то на правых, то на левых союзников. Выборы 2003 г. привели к абсолютному господству Единой России в парламенте и маргинализации оппозиции.

Российский федерализм. Российская Федерация, по данным на июля 2007 г., включает в свой состав 47 областей, 8 краев, 2 города, обладающих статусом субъектов федераций, 21 республику, 1 автономную область, 6 автономных округов. Таким образом, статусом субъекта федерации наделено 85 образований. Однако в будущем их количество будет сокращаться, так как уже состоялись референдумы по объединению некоторых субъектов в более крупные образования.

Республики в составе РФ наделены определенными правами. Они могут принимать собственные конституции, иногда достаточно экзотичные, каким, например, является Степное уложение Калмыкии. У республик есть право избрания собственных президентов и парламентов. В 1990-1992 гг. многие из них приняли декларации о суверенитете. Чечня провозгласила свою полную независимость в 1991 г., что привело к двум кровопролитным войнам, направленным на восстановление российского суверенитета над чеченской территорией. С Татарстаном был подписан договор об особом статусе этой республики в составе РФ. С 1993 г. в областях и краях России были учреждены областные думы и собрания, а также стали избираться губернаторы.

С приходом к власти Путина резко усилилась тенденция к централизации государственной власти и управления в России. Ее отражением стало создание новых территориальных образований - федеральных округов, непосредственно подчиненных главе государства. В 2004 г. было принято решение о фактическом назначении из Кремля глав администраций субъектов федерации. У президента РФ появилось также право распускать региональные законодательные собрания в случае повторного несогласия с его решениями о назначении главы субъекта федерации.

Все это не могло не оказать самого пагубного воздействия на российский федерализм. По мнению Г. Лапидус, российский федерализм может быть отнесен к асимметрическому типу, что стало своеобразным заимствованием из советского прошлого. “Но наиболее глубокие проблемы российской федеральной структуры не связаны с ее асимметрическим характером, который свойственен большинству многонациональных федераций. Более важным вопросом является отсутствие в России институциональных механизмов и гарантий, которые способны были бы обеспечить соблюдение на деле разделения властей и компетенции между национальным правительством и субъектами федерации. Как утверждает А. Степан, только конституционная демократия может гарантировать существование относительно независимых конституционных, законодательных и судебных учреждений, нужных для подлинной федерации. Она также предоставляет надежные гарантии того, что полномочия субъектов действительно уважаются. В Российской Федерации отсутствуют оба эти условия” [31].

Таким образом, важнейшими особенностями институтов политической системы путинской России являются возврат к жесткой централизации управления, усиление дисбаланса в отношениях между законодательной и исполнительной властью в пользу последней, существенное ослабление институтов парламентаризма и федерализма.

По мнению известного американского политолога Валери Банс, серьезной проблемой российского государства, возникшего после распада СССР, была его слабость, неспособность обеспечить эффективный контроль над собственными субъектами. внутренние границы в нем были слишком жесткими, позволяющими существовать огромному числу “микрогосударств", со своими порядками и группировками элиты, которые зачастую игнорировали пожелания центра. Вместе с тем внешние границы этого государства нередко оспаривались, примером чего стала война Чечни за независимость. Данная ситуация вполне устраивала часть представителей правящего класса, который еще с брежневских времен научился извлекать дивиденды из немощи центральной власти.

Следует согласиться с одним из основных выводов Банс о том, что подобная ситуация создавала большие проблемы с демократизацией политических институтов. “Низкое качество" российской демократии в значительной степени является следствием слабости российского государства. Вместе с тем трудно принять другой вывод американского политолога: о том, что поскольку данная ситуация затянулась надолго, можно говорить о формировании "устойчивой но не качественой демократии" применительно к России.

В пользу гипотезы устойчивости демократических институтов, по мнению автора, свидетельствуют такие факты, как "проведение пяти национальных выборов и большого числа местных, которые в основном были свободными и справедливыми... относительная стабильность правил политической игры с 1993 г. ... постоянное сокращение количества партий на выборах в думу (их было 43 в 1995 г. и стало 26 в 1999 г.). очевидная заинтересованность губернаторов в большем сотрудничестве с центром, а также большая кооперация между думой и президентом в определении политического курса. сдвиг общественного мнения россиян в пользу поддержки центристских позиций и демократических процедур, несмотря на наличие экстремистов в думе, наконец, наиболее важным является то, что, несмотря на все мрачные пророчества, российская демократия продолжает существовать" [32].

На наш взгляд, свидетельств выживания российской демократии, пусть и “некачественной”, после прихода к власти Путина практически не осталось. Начиная с 1998 г., все время снижаются баллы Freedom House, которые получают российские руководители за организацию электорального процесса. В 2005 г. они составили 6.0. и, таким образом, вплотную приблизились к показателям полностью авторитарной Беларуси (7.0) [33].

Тот факт, что Россия не поменяла свою Конституцию 1994 г., еще не означает, что руководство РФ ее не нарушает. В первую очередь, данные нарушения распространяются на область прав человека, свободы СМИ и свободы ассоциаций. По мнению Freedom House, Российская Федерация в настоящее время должна рассматриваться как несвободное государство. Постоянное сокращение количества политических партий в России может свидетельствовать и о трансформации режима к однопартийному авторитаризму. Большая сговорчивость российских губернаторов в отношениях с Кремлем объясняется их персональной зависимостью от проследнего, которая стала абсолютной после введения в 2004 г. фактического назначения их из центра. Кооперация между думой и президентом стала свершившимся фактом только после того, как в 2003 г. Кремль с помощью административного ресурса обеспечил конституционное большинство в парламенте партии власти. На наш взгляд, не наблюдается и трансформации российского общественного сознания в сторону поддержки центристских взглядов. Просто позиция центра, которую выражает Путин и его окружение, резко сместилась вправо, в сторону поддержки откровенно националистических и антизападных идей.

Нынешнее российское руководство, которое искренне стремится к преодолению слабости государства, видит только один путь для

достижения этой цели: всемерное укрепление авторитарных и полицейских методов управления страной. Именно так в свое время Андропов пытался навести порядок в том хаосе и анархии, которые ему достались в наследство после смерти Брежнева. Это, правда, не спасло СССР от быстрого распада. Полицейскими методами и ужесточением централизации невозможно сделать Россию неуязвимой (следует согласиться с мнением Л. Шевцовой на этот счет). Объяснение стойкого неприятия российскими элитами простой идеи о том, что подлинная демократия - это более высокий порядок по сравнению с авторитаризмом, следует искать в особенностях политической культуры этого государства.