<<
>>

Влияние конституционного устройства на определение политического курса

Британия не имеет писаной Конституции. Неписаная же Конституция представляет собой акты парламента (такие, например, как Великая Хартия 1215 г., Билль о правах 1689 г., Парламентский акт 1911 г.

и некоторые другие), судебные решения, обычаи и соглашения по правилам политической игры. В Англии говорят, что “Конституция - это то, что происходит” (The Constitution is what happens).

По мнению Аренда Лейпхарта, отсутствие писаной конституции в Великобритании имеет два важных политических следствия. “Первое превращает Конституцию в совершенно гибкую (flexible), потому что ее может изменять парламент точно таким же образом, как и другие законы - обычным большинством голосов, а не квалифицированным в 2/3 голосов депутатов высшего законодательного органа, что требуется для внесения поправок в писаные Основные Законы во многих других демократических странах. Одним несущественным отступлением от этой гибкости является то, что оппозиция, используя палату лордов, может навязать годовую отсрочку на вступления в силу подобных поправок” [14].

Как отмечается в теме 9, в Соединенных Штатах для принятия изменений в Основной Закон необходимо обеспечить не только квалифицированное большинство в обеих палатах, но и добиться согласия субъектов федерации. В Соединенном Королевстве конституционные поправки принимаются постоянно, когда депутаты парламента принимают новое законодательство или когда исполнительная власть не хочет поступать в соответствии с прецедентом и не встречает вотум недоверия в палате общин.

Вторым не менее важным политическим следствием подобного положения вещей является отсутствие судебного пересмотра (absence of judicial review). В отличие от Соединенных Штатов Америки в Великобритании существует значительно меньше ограничений для деятельности правительства. Если в Америке Верховный суд обладает правом пересмотра актов исполнительной и законодательной власти, то в Британии окончательное слово всегда остается за парламентом, точнее, парламентским большинством.

Такое положение вещей получило название парламентского суверенитета (Parliamentary Sovereignty) [15].

В США также лучше налажена защита прав человека в судебных органах власти. В Великобритании, если гражданин считает, что его права нарушены парламентом, он лишен возможности отстоять их в судебном порядке. Правда, знаменитый парламентский суверенитет был существенно ослаблен после вступления страны в ЕС в 1973 г. Было принято решение о том, что законы и институты Европейского Сообщества (так тогда назывался Европейский Союз) обладают приоритетом перед актами национального парламента. Это сделало возможным для граждан Соединенного Королевства использовать процедуру судебного пересмотра, которая действует на уровне ЕС, в частности обращаться в Европейский суд справедливости (European Court of Justice) и в случае положительного решения по их апелляциям - в национальные суды.

Следует сказать, что еще в 1951 г., когда Великобритания присоединилась к Европейской конвенции по правам человека, Европейский суд по правам человека в Страсбурге (European Court of Human Rights) получил право пересматривать и объявлять недействительными действия любого государства-члена и органа власти, включая законодательные, если они грубо нарушают права человека, провозглашенные в этой конвенции.

Глава государства. Церемониальным главой государства в Соединенном Королевстве является монарх, в настоящее время - королева Елизавета II. У монарха в этой стране нет права определять, что должно делать правительство Ее Величества. Прерогативами королевы являются следующие.

Во-первых, формальное утверждение (подписание) законов, принимаемых парламентом. При этом королева не может публично высказывать свое мнение относительно законодательства.

Во-вторых, формальное приглашение лидера партии, получившей в результате выборов большинство мест в палате общин, сформировать правительство Ее Величества. Побежденная партия или партии получают статус оппозиции Ее Величества.

В-третьих, формальный роспуск парламента перед очередными или внеочередными выборами.

В-четвертых, формальное открытие нового парламента. Королева своей речью, написанной премьер-министром, всегда открывает первую сессию вновь избранного парламента.

Таким образом, в настоящее время полномочия главы государства полностью соответствуют поговорке: “Королева царствует, а премьер-министр правит”. В современной Британии, пока не разгорелись скандалы, связанные с частной жизнью королевской семьи, популярность монархии была достаточно высокой.

Американский политолог Юрг Штайнер объясняет такое положение вещей тем, что “в современном обезличенном и бюрократизированном обществе существует потребность в ярких личностях. политики эту потребность удовлетворить не могут. в лучшем случае они воспринимаются публикой как умелые координаторы. чаще же всего они оказываются рвущимися к власти некомпетентными, а иногда и коррумпированными людьми. Королевской же семье не нужно бороться за должность, ее члены не несут ответственности за ошибки правительства. таким образом, по иронии судьбы, популярность монархии долгое время была следствием отсутствия у нее политической власти. Королева была символом, который объединял британский народ. Национальный флаг и гимн - тоже символы, но королева имеет преимущество, потому что она человек из плоти и крови, который представляет британскую нацию.

Семейные ссоры, разделы, разводы, уклонение от уплаты налогов - главные причины падения популярности монархии в современной Великобритании. Стало гораздо сложнее смотреть на королевскую семью снизу вверх, как на некие образцы поведения. Кроме того, некоторых британцев пугает стремление наследного принца Чарльза высказывать свою точку зрения по ряду вопросов - от архитектуры до образования. ведь общепринятым мнением является то, что монархия должна находиться над политикой" [16].

Исполнительные органы власти. Исполнительная власть в Великобритании находится в руках кабинета министров и премьера.

Это объясняется, во-первых, тем, что в этой стране действует парламентская форма правления, а во-вторых, применяется избирательная система, которая обычно приводит к мажоритарной ситуации в парламенте, где всегда присутствует фракция большинства.

За весь послевоенный период Великобританией только дважды (в 70-е гг.) некоторое время управлял кабинет меньшинства.

В обычных условиях премьер-министром в Британии становится лидер партии, одержавшей победу на парламентских выборах. Премьера часто называют primus inter pares (“первым среди равных”), но, точнее будет сказать, что многое зависит от человеческих качеств главы правительства. Уинстон Черчилль обмолвился как-то по этому поводу: “Нельзя сравнивать первую позицию с последней”. Какие же функции выполняет британский премьер в политической системе страны?

Во-первых, его обязанностью является руководить правящей партией. Эту функцию можно назвать патронажем. Дело в том, что именно премьер решает, кто из депутатов правящей фракции войдет в кабинет (примерно 20 министров) или попадет в число еще 75 человек, которые получают важные посты в департаментах и министерствах. Они имеют право занимать передние скамейки в парламенте и поэтому их называют переднескамеечниками (front-benchers). Остальные члены правящей фракции, кто оказался не у дел, вынуждены занимать задние скамейки в парламенте (back-benchers). Подбирая кадры, премьеры обычно исходят из таких критериев, как лояльность, критицизм, представительство (групп интересов или регионов), компетентность.

В свою очередь, премьер-министр должен обладать лидерскими качествами, большим парламентским опытом, быть популярной фигурой в стране. В этом плане требования к британскому лидеру отличаются от требований к американскому, где кандидату на пост президента не требуется блестящая карьера в сенате или палате представителей. Но даже обладая всеми этими свойствами, премьер- министр может потерять свой пост, если не сможет продемонстрировать умение руководить собственной партией. Парадоксальность Вестминстерской модели демократии, действующей в Великобритании, заключается в том, что здесь премьер-министру угрожает не столько вотум недоверия в парламенте со стороны оппозиции,

сколько недоверие со стороны депутатов собственной партийной фракции в парламенте (см.

вставку 10.2.).

Во-вторых, премьер-министр должен участвовать в заседаниях парламента. Его обязанностью является выступать на дебатах по вопросам внутренней и внешней политики. Два раза в неделю премьер должен отвечать на вопросы парламентариев в палате общин. Премьеру следует уметь демонстрировать себя убедительным приверженцем политического курса правительства.

Однако исследования британских политологов П. Данвилли и Дж. Джонса свидетельствуют, что участие премьеров в работе парламента в наше время стало чистой формальностью. Резко сократилось количество публичных речей глав правительства по сравнению с XIX в. и первой половиной ХХ в. Регулярные ответы на вопросы

сильно ограничены временем (15 минут) и поэтому превращаются в дуэли премьер-министра и лидера оппозиции. Остальные депутаты, как правило, лишены возможности выяснить позицию премьера по интересующим их проблемах [18].

В-третьих, премьер-министр должен умело поддерживать связи со средствами массовой информации (media performance). Глава правительства является объектом пристального внимания журналистов. Ему приходится давать постоянные интервью, участвовать в многочисленных пресс-конференциях. С помощью телевидения премьер может наладить прямой диалог с народом, что беспокоит партийное руководство, которое опасается утратить свои каналы влияния на руководителя исполнительной власти.

В-четвертых, задача премьера заключается в обеспечении победы на общенациональных выборах в палату общин той партии, лидером которой он является. После 1945 г. состоялось 17 избирательных кампаний: премьер-министры 10 раз приводили правящую партию к победе, и 7 раз она терпела поражение. Интересно, что Уинстон Черчилль, Энтони Иден, Гарольд Макмиллан, Алек Дуглас Хьюм, Джеймс Каллаген, Джон Мейджор и Гордон Браун оказывались премьерами не в результате выборов, а одержав победу над конкурентами в партийных фракциях в парламенте прежнего созыва (табл.

10.1).

В-пятых, важнейшей функцией премьер-министра является обеспечение лидерства в определении политического курса. Глава правительства в данном случае выступает как яркая политическая фигура, а не менеджер. Премьер-министр несет персональную ответственность за все действия кабинета, работает в тесном контакте с министрами. М. Тэтчер, которой был свойственен авторитарный стиль руководства, является скорее исключением, чем правилом. Она вела себя как президент, избранный народом, а не как капитан команды единомышленников.

Прямой противоположностью Маргарет Тэтчер был Джон Мейджор, который “на заседаниях кабинета разрешал министрам говорить то, что они думают, а не то, что от них ждут услышать. Ему нравилось взвешивать аргументы. Заседания кабинета стали менее напряженными, чем при Тэтчер, министрам разрешалось задавать вопросы друг другу. По словам одного из министров, в кабинете появилась атмосфера семинара” [19].

В 1997 г. Тони Блэр стал самым молодым в современной истории Великобритании премьер-министром. Его приход к власти прервал восемнадцатилетнюю эпоху правления консерваторов. Это единственный лейбористский лидер, трижды приводивший свою партию к победе на парламентских выборах. Блэр, безусловно, обладает харизматическими качествами, которые помогали ему и в руковод-

пользуются поддержкой у большинства британцев), а также серией скандалов. Самым громким из них стало расследование, в ходе которого влиятельные члены лейбористской партии подозревались в раздаче дворянских титулов и мест в палате лордов в обмен на пожертвования для партийной избирательной кампании.

Таблица 10.1. Причины потери своего поста британскими премьер-министрами с 1945 г. по настоящее время [21].

Премьеры

Годы

Причины потери власти

К. Эттли

1951

Поражение на выборах

У Черчилль

1955

Слабое здоровье

Э. Иден

1957

Слабое здоровье и давление партии

Г. Макмиллан

1963

Слабое здоровье и давление партии

А. Хьюм

1964

Поражение на выборах

Г. Вильсон

1970

Поражение на выборах

Э. Хитт

1974

Поражение на выборах

Г. Вильсон

1976

Добровольная отставка

Дж. Каллаген

1979

Поражение на выборах

/>М. Тэтчер

1990

Отставка после давления партии

Дж. Мейджор

1997

Поражение на выборах

Т. Блэр

2007

Отставка после давления партии

Кабинет министров представляет собой коллективный орган исполнительной власти, потому что члены его - это руководители основных министерств и одновременно - политики, депутаты правящей партии в парламенте.

Каждый министр стремится представлять свою сферу, отстаивать ее интересы. Он испытывает постоянное давление со стороны оппозиции, лоббистов, СМИ, избирателей. Существует и неизбеж- даная конкуренция с другими министерствами за доступ к ограниченным ресурсам. Например, часто вспыхивают конфликты между Министерством транспорта, лоббирующем постройку новых дорог, и Министерством защиты окружающей среды, которое опасается, что это приведет к ухудшению экологической ситуации. Премьер- министр должен не допускать доведения противоречий до крайних форм их выражения, гасить конфликты в своей команде, предлагать компромиссные решения.

В общем, кабинет обязан представлять свой политический курс для публики как единодушно принятые решения. В противном случае неизбежными становятся расколы, отставки, поражение на следующих выборах. Обычно на заседаниях правительства происходит лишь ратификация предварительно согласованных решений. Большую роль в подготовительной работе играют различные комитеты и комиссии, а также чиновники, в них работающие. Министры должны приходить на заседания кабинета, уже согласовав свои позиции.

Департаменты и министерства - это учреждения для выполнения решений, принятых кабинетом. В Великобритании нет фиксированного количества министерств. Обычно премьер определяет, какие из департаментов окажутся в кабинете. Но, как правило, в него входят: Департамент по экономическим вопросам (финансы, промышленность, торговля, занятость, транспорт, защита окружающей среды). Департамент по внешним связям (Министерство иностранных дел (Foreign Office), Министерство по делам Содружества (Commonwealth Office), оборонное ведомство). Департамент социального обслуживания (здравоохранение, социальное обеспечение, образование). Департамент окружающей среды (местное самоуправление Англии, министерства по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, Министерство жилищного строительства). Департамент права (лорд-канцлер и Министерство внутренних дел). Управление делами.

Важной особенностью Британии является наличие так называемого теневого кабинета (Shadow Cabinet). В то время, когда партия находится в оппозиции, она называет имена кандидатов, которые в случае победы на выборах займут места в кабинете. Такой вероятный будущий кабинет и называется теневым. Его члены выступают от имени партии в качестве докладчиков на парламентских дебатах. Теневой министр иностранных дел, например, должен быть оппонентом действующего министра в вопросах внешней политики. Подобная подготовка теневого министра в области международных отношений может оказаться очень полезной, когда его партия на следующих выборах одержит победу. В свою очередь, избиратели в Британии получают реальную возможность поддержать ту или иную политическую альтернативу, за которой стоят хорошо им известные фигуры [22].

Роль парламента. Реальная власть в Великобритании находится в руках кабинета министров и премьера, которые в своей деятельности опираются на располагающую большинством в палате общин партийную фракцию. Данная ситуация содействует превращению парламента в церемониальный орган законодательной власти. Влияние депутатов на определение политического курса является весьма ограниченным. В отличие от Соединенных Штатов правительство Соединенного Королевства может провести через парламент фактически любой законопроект, в том числе и связанный с бюджетом. Как это ни парадоксально на первый взгляд, но именно голосование по вотуму недоверия является наиболее грозным оружием в руках кабинета министров. Оно ставит депутатов правящей партии перед жестким выбором: голосовать за доверие правительству (т.е. за предложенный им важный законопроект) или становиться оппозицией. Подсчитано, что около 95% поправок к законопроектам, которые вносятся не правительством, отклоняются в парламенте, а 90% всех голосований проводится в строгом соответствии с партийной линией.

А.              Лейпхарт считает, что “теоретически, поскольку кабинет министров зависит от доверия, оказываемого ему палатой общин, парламент контролирует правительство. На практике же ситуация выглядит противоположным образом... Концентрация власти в руках доминирующего в отношениях с парламентом кабинета позволило бывшему министру лорду Хейлшему назвать британскую систему правления избранной диктатурой (elective dictatorship)”. [23]

Британский парламент имеет бикамеральную структуру. Нижняя палата называется палатой общин (House of Commons). В настоящее время в нее избирается 646 депутатов. Выборы проводятся раз в пять лет по мажоритарной избирательной системе простого большинства, которую в Англии называют победитель получает все. Однако в случае отсутствия прочного большинства у той или иной партийной фракции, голосования вотума недоверия правительству палата распускается и проводятся досрочные выборы.

Например, весной 1974 г. лейбористы получили большинство голосов на выборах, однако не большинство мест в парламенте. они сформировали кабинет меньшинства до следующих выборов, которые должны были состояться осенью того же года. на осенних выборах лейбористы получили незначительное большинство мест, однако вскоре утратили его из-за неудач на дополнительных выборах. тогда лейбористы подписали договор с либералами (пакт Либ- Лейб). Согласно этому договору, две партии достигли согласия по широкому кругу вопросов; либералы согласились поддерживать кабинет в вотумах доверия, но не занимать места в правительстве. таким образом, в великобритании возник кабинет меньшинства, просуществовавший недолго [24].

Большая часть рабочего времени депутатов палаты общин идет не на обсуждение законопроектов, а на реализацию других функций.

Во-первых, участие в дебатах по политическому курсу. Депутаты от правящей партии и от оппозиции имеют возможность обсудить разумность и эффективность тех или иных шагов правительства в области экономической, социальной или внешней политики.

Во-вторых, предъявление депутатских запросов министрам правительства и премьеру. В Британии действуют довольно жесткие правила. Министры должны вовремя отвечать на запросы народных избранников. Если эти правила нарушаются или депутат не удовлетворен ответом, он имеет возможность задать вопрос на специальных заседаниях палаты. Они посвящены ответам премьер-министра и членов его кабинета на вопросы парламентариев (question time) и проводятся дважды в неделю.

В-третьих, обеспечение публичности своей деятельности (publicity) через регулярные контакты со средствами массовой информации. Кроме того, определенного сорта популярность можно завоевать и с помощью привлекающего к себе внимание поведения в палате общин. Заседания там проходят в достаточно шумной атмосфере. Большинство депутатов не слушают выступления своих коллег и стремятся громкими репликами и минискандалами выделиться из общей серой массы.

В-четвертых, участие в обсуждении законопроектов (легислатив- ная функция) также является прерогативой депутатов. Министры, которые разрабатывают законодательные предложения, сами являются членами парламента. Депутаты имеют возможность предлагать дополнения и поправки к ним; оппозиция - высказывать критические замечания по поводу их содержания. Законы принимаются парламентом, хотя и сделаны они на White Hall (резиденции правительства).

Верхняя палата британского парламента называется палатой лордов (The House of Lords). Она не избирается гражданами страны и поэтому не может рассматриваться в качестве представительного органа власти. Места в палате передаются по наследству титулованной аристократии либо предоставляются монархом в пожизненное владение (с 1958 г.). Подобная ситуация отличает Великобританию от всех других демократических стран мира. Пожизненными лордами стали многие бывшие премьеры, министры, депутаты нижней палаты. Например, после своей отставки с поста премьер-министра в 1990 г. Маргарет Тэтчер была пожалована королевой рыцарским титулом и стала членом верхней палаты. В 1999 г. лейбористский кабинет Тони Блэра отменил право всех наследственных лордов заседать в палате и принимать участие в голосовании.

Полномочия палаты лордов были существенно урезаны в 1911 г., когда у нее отобрали право вето на законопроекты нижней палаты. Сейчас у британских пэров (так их тоже иногда называют) есть лишь право отлагательного вето сроком на год, да и то оно не распространяется на законопроекты, связанные с финансами. В случае серьезных разногласий между нижней и верхней палатами депутаты, избранные народом, могут проигнорировать мнение назначенных депутатов, принимая так называемые парламентские акты. Например, такой акт, запрещающий псовую охоту на лис, был принят осенью 2004 г. палатой общин в обход палаты лордов, которая единодушно выступала за сохранение этой старинной английской забавы.

Таким образом, как указывает Ю. Штайнер, функции палаты лордов не сводятся к чисто символической роли (от нее в кабинет обычно делегируется лорд-канцлер), однако реальная власть в современном парламенте принадлежит палате общин [25]. С этим мнением не вполне согласен А. Лейпхарт. Он считает, что “хотя британская система бикамерализма и является отклонением от мажоритарной модели демократии (см. тему 2), но отклонением несущественным: в повседневной жизни под “парламентом” в Британии понимают почти исключительно палату общин, а в высшей степени асимметрическая двухпалатная система может быть с полным на то основанием названа почти уникамеральной (near-unicameralism)” [26]. 

<< | >>
Источник: Ровдо В.. Сравнительная политология: учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 2.. 2008

Еще по теме Влияние конституционного устройства на определение политического курса:

  1. 1.5 Основные концепции правового образования
  2. РАЗДЕЛ 4. Новая политическая экономия Джеймса Бьюкенена
  3. ТЕОРИЯ ИСТОРИЧЕСКОЙ эволюции П. Н. МИЛЮКОВА
  4. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ФИЛОСОФИЯ ГЕГЕЛЯ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
  5. Международный уголовный суд и юридические особенности его решений
  6. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ С.В. Рыбчак
  7. РАССТАНОВКА ПОЛИТИЧЕСКИХ СИЛ ПОСЛЕ ОСВОБОЖДЕНИЯ И БОРЬБА ЗА СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
  8. СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ КРИЗИС В 1968—1969 ГОДАХ
  9. 2.2. Судебная контрреформа
  10. Окружение политической системы
  11. Влияние конституционного устройства на определение политического курса
  12. 8.2.1. Сущность, статус и образ действия современных партий
  13. Сравнительный анализ политических режимов
  14. Уровни политической культуры
  15. Демократическая и авторитарная политические структуры (институты)
  16. Правила принятия политических решений
  17. 2. РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ В КОНЦЕ XVIII – ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIXв.
  18. 4. РОССИЯ В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX в.
  19. Последний общий курс русской истории и его автор