<<
>>

Законодательные органы власти

Важнейшей задачей законодательных органов власти является определение политического курса. Эту функцию они выполняют совместно с правительством и бюрократией. Почти во всех современных политических системах существуют парламенты, которые по-разному называются: конгрессы, национальные собрания, сенаты, палаты представителей, палаты общин, сеймы, думы и т.п.

Как правило, они избираются на всеобщих выборах и подотчетны перед избирателями. Согласно статистике ООН, около 80% стран-членов этой крупнейшей международной организации обладают представительными собраниями. Это означает, что в современном мире легитимной считается такая исполнительная власть, которая опирается в своей деятельности на законодательные и представительные органы.

Функции парламентов. Важнейшей функцией высших законодательных органов власти является легислативная (legislative approval). Смысл ее заключается в том, что депутаты парламента наделены правом рассмотрения, обсуждения, принятия либо отклонения посредством голосования представленных на их рассмотрение предложений относительно политического курса.

То, как реально осуществляется данная функция разными парламентами, позволяет сравнивать их, судить о силе или слабости законодательной власти, характере политического режима. В классических президентских республиках (США) депутаты парламента обычно обладают реальными законодательными возможностями. Они вносят существенный вклад в формулирование законопроектов и внесение в них поправок. У них есть возможность отклонения легислативных предложений исполнительной власти и право заставить президента согласиться с парламентской версией закона в случае преодоления президентского вето на принятый депутатами акт 2/3 голосов.

В авторитарных системах парламенты выполняют легислативную функцию формально, ратифицируя уже подготовленные исполнительной властью законопроекты.

Например, Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) на непродолжительных сессиях выслушивает выступления руководителей компартии, знакомится с предложениями политбюро по проектам законов и придает им легальный статус путем голосования.

Британский парламент (палата общин) занимает среднее положение между Конгрессом США и ВСНП Китая по степени эффективности. Парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако политический курс, как правило, инициируется и осуществляется членами кабинета министров и, в первую очередь, премьером. Поскольку правительство в Великобритании - это правительство фракции большинства в нижней палате, эта фракция обычно единодушно поддерживает законодательные инициативы своего правительства. В противном случае возникает парламентский кризис: голосуется вотум недоверия кабинету министров и объявляются досрочные выборы, в чем партия власти не заинтересована.

Правда, как отмечает Ю. Штайнер, “несмотря на то, что исполнительная ветвь власти в Великобритании, в сравнении с Соединенными Штатами, имеет большие возможности в проведении политического курса, ее потенциал не следует преувеличивать. Во-первых, она должна согласовывать свои действия с могущественными группами интересов вне палаты общин. Во-вторых, британский кабинет должен учитывать желание заднескамеечников (back-benchers), т.е. депутатов правящей партии, не получивших мест в правительстве, иначе перед ними может открыться мрачная перспектива внутрипартийного восстания, которое устранило от власти М. Тэтчер в 1990 г.” [26].

Престиж парламентов не обязательно зависит от эффективности выполнения ими легислативной функции. Сравнительные социологические исследования, проведенные в конце 80-х гг. в странах Западной Европы, демонстрируют разительные расхождения между мнениями экспертов и публики относительно полномочий парламентов. Так, эксперты отдали пальму первенства в этом вопросе итальянским депутатам, а обычные граждане - членам парламента Великобритании (итальянский парламент занимал у них прочное последнее место).

И наоборот, эксперты расположили палату общин на третьем месте снизу (ей уступали только парламенты Ирландии и Франции).

Эти различия объясняются устойчивыми стереотипами в общественном сознании. В той или иной мере все наслышаны о британском парламентаризме и его давних традициях, в то время как Италия - это относительно новая демократия. Кроме того, этой стране присущи постоянные парламентские кризисы и министерская чехарда. Вместе с тем быстрая смена правительств как раз и свидетельствует в пользу силы итальянских депутатов, которые обладают реальными возможностями влиять на исполнительную власть и менять кабинеты министров.

К другим важным функциям парламентов относятся: Проведение дебатов по политическому курсу, которые влияют на политическую социализацию. Дебаты показывают по телевидению, о них пишут газеты, что приобщает граждан к нормам и ценностям политической культуры. Рекрутирование политических элит. Парламентская карьера является обязательным условием для занятия высоких должностей в структурах исполнительной власти. В парламентских системах (за исключением Голландии, Норвегии и Люксембурга) только из депутатов парламента формируется правительство. Артикуляция интересов. Доступ к депутатам высшего законодательного органа власти является одним из очень важных каналов влияния групп интересов. Значимость его увеличивается пропорционально степени эффективности выполнения парламентом легисла- тивной функции. Агрегация интересов характерна для тех законодательных собраний, в которых продолжается процесс коалиционного строительства после выборов. Политическая коммуникация широко осуществляется парламентами демократических стран мира, где работа депутатов широко освещается в специальных и независимых средствах массовой информации. Контроль над деятельностью исполнительной власти и бюрократии является традиционной функцией парламентов в демократических политических системах. Важнейшим рычагом такого контроля является утверждение бюджета и проверка правильности расходования выделенных финансовых средств кабинетом министров, а также департаментами и ведомствами.

Структура законодательных собраний. Прежде всего, все парламенты принято делить на два вида: однопалатные и двухпалатные (unicameral and bicameral). Примерно 1/3 всех законодательных собраний мира имеет верхнюю палату, а 2/3 являются однопалатными.

В Европе исторически разные палаты возникли как органы представительства разных сословий, которые регулярно созывались монархами для получения финансовых средств на функционирование трона: ведение войн, совершение крестовых походов, жизнедеятельность двора. Считается, что первый парламент (альтинг) был создан в Исландии еще в 930 г. Во Франции три сословия (духовенство, дворянство и третье сословие - буржуазия) с XIV в. созывались королем на генеральные штаты. В Швеции, наряду с духовными и светскими феодалами, в работе рикстага с XV в. принимали участие бюргеры и свободные крестьяне. В Великом Княжестве Литовском вальные соймы шляхты стали регулярно созываться начиная с 1492 г.

Однако именно английский парламент, который возник в XIII в., оказал самое существенное влияние на развитие теории и практики парламентаризма в Европе и Северной Америке. В середине XIV в. в нем появились две палаты: палата лордов, представленная епископами и баронами, и палата общин, состоящая из рыцарей и горожан. Из всех аналогичных структур в Европе только английская палата лордов дожила до наших дней как представительный орган, места в котором передаются по наследству. Интересно, что своей численностью палата лордов (1200 депутатов) существенно превосходит палату общин (659 депутатов), что является исключением из правила, потому что нижние палаты всегда преобладают по этому показателю над верхними. Правда, в работе палаты лордов обычно участвует не более 300 депутатов.

ВСТАВКА 7.4.

Из истории возникновения английского парламента В XIII в. при королях Англии возник новый совещательный институт, который стал называться парламентом. Однако вплоть до 60-х гг. он не играл сколь либо заметной роли в политической жизни страны.

В середине столетия Англия оказалась в состоянии острого политического и социальноэкономического кризиса. Причины его, как и в начале века, уходили своими корнями в неудачную внешнюю политику. Честолюбивые планы Генриха III подчинить своему влиянию Германию и Сицилию провалились, они стоили колоссальных денежных средств английской казне. Кроме того, неурожай 1257 г. поставил страну на грань голода.

Трудностями монархической власти умело воспользовалась оппозиция, во главе которой встал популярный и могущественный лидер - граф Лейстер- ский Симон де Монфор. Английские бароны заставили короля подписать Оксфордское постановление, в соответствии с которым парламент получил право формирования специального совета при монархе, и этот совет должен был регулярно собираться для рассмотрения важных административных вопросов. Однако король вскоре нарушил свое слово и объявил постановление недействительным. Это стало поводом для начала гражданской войны.

В мае 1264 г. после победоносной для оппозиции битвы при Льюисе король оказался в ее руках, а граф Лейстерский возглавил временное правительство. Для придания легитимности новой власти в 1265 г. был созван парламент в расширенном составе. В него вошли не только представители высшей знати и иерархи церкви, но также рыцари, избранные в каждом графстве шерифами, а также депутаты, избранные городами и местечками королевства. В первый раз в истории Англии представители простого народа - общин, наряду с депутатами от аристократии, были призваны в парламент, а власть оказалась вынужденной считаться с силой низших сословий государства.

Несмотря на то, что депутаты проработали только два месяца, а затем были распущены, что уже в 1266 г. роялисты взяли реванш, а король восстановил все свои полномочия, парламент с представительством общин, как и Великая Хартия Вольностей до него, стал важным прецедентом не только в английской, но и во всемирной истории. "C общеисторической точки зрения созыв полного парламента в 1265 г.

обозначает начало новой эпохи, которая спустя полвека завершится установлением представительного правления", подчеркивают известные французские историки Э. Лависс и А. Рамбо.

Сын Генриха III Эдуард I, желая предупредить новые выступления оппозиции и получить средства на ведение затяжной войны с Шотландией, сам созвал общесословный парламент в 1295г. Так как его состав стал образцом для аналогичных собраний в будущем, его впоследствии стали называть образцовым, хотя он практически и не отличался по составу от парламента Симона де Монфора. С тех пор представительные собрания в Англии собирались уже систематически, получив в 1297г. очень важное право утверждения налогов королевства.

В следующем веке английский парламент созывался почти ежегодно (монархической власти были нужны денежные средства на ведение Столетней войны с Францией). Помимо права утверждать налоги, парламент приобрел право издавать законы (парламентские акты); он сделался также высшей судебной инстанцией по политическим делам (служебным преступлениям, совершаемым королевскими министрами). С 1343 г. английский парламент разделился на две палаты: Верхнюю - духовных и светских лордов и Нижнюю - общин, состоящую из рыцарей, представляющих графства, и из горожан [27].

По мнению Лейпхарта, концентрация законодательных полномочий в руках депутатов однопалатного парламента - одна из характерных особенностей мажоритарных демократий, в то время как разделение этих полномочий между законодателями нижней и верхней палаты бикамерального парламента является важной отличительной чертой консенсусных моделей народовластия [28].

В тех странах, где функционирует двухпалатная структура представительных органов власти, полномочия нижней палаты, как правило, являются более широкими, чем прерогативы верхней палаты. Например, право вето, которым располагает верхняя палата на принимаемые законы, может легко быть преодолено нижней палатой. В большинстве парламентских республик и монархий правительство ответственно только перед депутатами нижней палаты. В Великобритании, например, власть палаты лордов сокращалась в течение многих столетий. В настоящее время она ограничивается вопросами приостановки реализации финансовых законопроектов сроком на один месяц и других законопроектов сроком до одного года. Великобританию, Канаду, Ирландию, Россию и многие другие государства относят к системам с асимметрическим бикамерализмом. Примерно равными полномочиями располагают обе палаты в США, Италии, Швейцарии, Колумбии и некоторых других странах. Их называют системами с симметрическим бикамерализмом.

Такое положение вещей можно объяснить тем, что различные палаты формируются по-разному и поэтому имеют не одинаковую степень легитимности. Во всех демократических странах нижние палаты избираются на прямых и всеобщих выборах. Депутаты верхних палат обычно или избираются легислатурами нижестоящего уровня (Индия, Нидерланды), или назначаются на свои посты (Канада, Великобритания, частично Ирландия). В США, Италии, Швейцарии, Бельгии, Японии верхние палаты избираются на прямых выборах, как и нижние. Поэтому степень легитимности членов американской Палаты представителей (нижней) и Сената (верхней), а также объем их полномочий являются почти одинаковым. В отличие от Великобритании, в США верхняя палата должна ратифицировать договоры и одобрять важнейшие назначения на должности в правительстве (администрации президента). Сенат вместе с Палатой представителей имеют право объявлять войну. Верхней палате принадлежит право вынесения вердикта по импичменту президенту (процедуру его возбуждает нижняя палата) и т.д.

Бикамерализм в современном мире развивается в основном в государствах с федеративным устройством. В них существует два вида представительства: первая палата служит для депутатов, избираемых населением по территориальным округам, создаваемым с учетом численности населения; вторая палата обеспечивает представительство субъектов федерации. Здесь уже действует принцип равенства, вне зависимости от количества жителей территориальных единиц. Например, и маленький Мэн, и огромная Калифорния имеют по два места в Сенате США.

Такой же паритет представительства субъектов федерации в верхней палате можно обнаружить в Швейцарии, Венесуэле, России и Австралии (в последней за каждым штатом зарезервировано 12 мест в верхней палате). Германский бундесрат и канадский сенат являются примерами федеральных палат, в которых реализован не принцип равенства представительства субъектов федерации, а диспропорциональности представительства в пользу маленьких территорий. Бельгия и Австрия являются исключением из общего правила. Здесь верхние палаты формируются на основе пропорционального представительства, в зависимости от количества населения субъектов федерации [29].

Двухпалатный парламент может действовать и в унитарном государстве. Например, во Франции верхняя палата, которая, как и в Америке, называется сенатом, является дополнительным элементом системы сдержек и противовесов, служит для повышения качественного уровня законодательства. За преобладание депутатов от сельских муниципалитетов в этом органе Дюверже называл его в свое время аграрной палатой.

Кроме количества палат, высшие законодательные органы власти различаются своей внутренней организацией. В свою очередь, она делится на партийную структуру и формальную структуру.

Партийные фракции составляют главный элемент партийной структуры. Они, как правило, являются хорошо дисциплинированными в парламентских республиках и монархиях, где от итогов голосования зависит нахождение партии у власти или ее уход в опозицию. Более низкой является дисциплина при голосованиях партийных фракций в президентских республиках, в которых отсутсвует угроза расстаться с властью в течение фиксированного срока полномочий.

Формальная структура включает в себя всевозможные депутатские комитеты и комиссии. Они являются сильными в классических президентских республиках, в которых парламент активно выполняет легислативную функцию, и обычно слабыми в классических парламентских системах, в которых законотворчеством занимается главным образом исполнительная власть. 

<< | >>
Источник: Ровдо В.. Сравнительная политология: Учеб. пособие. В 3 ч. Ч. 1. 2007

Еще по теме Законодательные органы власти:

  1. 30. Выборы 1993 г. и период перманентного кризиса власти
  2. § 1. Законодательные гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти
  3. 74. Что такое государственная власть?
  4. 86. Что такое органы государственного аппарата?
  5. 19. Органыгосударства: понятие, признаки, виды
  6. 24.1. Механизм государства и государственной власти
  7. 2.1. Волостные и сельские советы - крестьянская власть
  8. 2.4. Система органов государственной власти в Российской Федерации
  9. 5.1. Понятие и принципы построения органов государственной власти
  10. 5.2. Структура органов исполнительной власти
  11. 5.4. Принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  12. 5.5. Федеральные органы государственной власти с особым статусом
  13. § 1. Роль законодательной власти в управлении государством
  14. § 3. Законодательный процесс
  15. § 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  16. 7. Соединение и разделение властей
  17. § 3. Понятие и признаки государственного органа
  18. Глава IX ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ
  19. Законодательные органы власти
  20. Исполнительные органы власти