Доступ к информации: чего нам ожидать?

В октябре 2003 г. Министерство экономического развития и торговли предложило общественным организациям обсудить 2 законопроекта. Проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и проект ФЗ «О служебной тайне и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах и органах местного самоуправления».

Прочитав эти проекты, можно предположить, что может получить общество после их принятия.

Что можно ожидать плохого?

Судьба у каждого из этих проектов разная. Если первый из них, — проект о доступе — известен уже достаточно давно, и с его постоянно меняющимся содержанием можно ознакомиться, зайдя на сайт Минэкономразвития, то второй — проект о служебной тайне — показали только раз (в октябре прошлого года), а на сайте Минэкономразвития сейчас его нет. Известно только, что его концепция не понравилась в министерстве, но что именно — можно только догадываться. Хотя изменения, внесенные в проект о доступе после этого, позволяют сделать один важный вывод, что же именно могло не понравиться.

В проекте о служебной тайне авторы предлагали, что орган государственной власти или местного самоуправления формируют список сведений, которые, по их мнению, составляют служебную тайну, а затем этот список утверждает комиссия по информации. Комиссии по информации, что очень важно, не менее чем наполовину должны были бы состоять из представителей общественности. Правда, процедура формирования таких комиссий в проекте прописана не была, а сами авторы признавали, что это слабое место.

На эти комиссии предлагалось возложить функции по разрешению споров между физическими лицами, организациями и государственными органами, связанных с законностью и обоснованностью отнесения сведений к служебной тайне и раскрытием сведений, составляющих служебную тайну. Так же комиссии могли бы рассматривать ходатайства физических лиц, организаций и государственных органов об исключении категорий сведений из Перечня сведений, составляющих служебную тайну в соответствующем государственном органе.

Но после октября проект о доступе пополнился ровно на одну статью. Теперь, в соответствии с этой ст. 5, споры между пользователями (потребителями) информации и государственными органами, связанные с законностью и обоснованностью отнесения сведений к служебной тайне, будут разрешать эти же государственные органы. Контроль за соблюдением права на доступ к информации так же передан в компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления. О комиссиях по информации ни слова. Получается, что сначала отказывают в информации, а затем сами же рассматривают законность и обоснованность собственных действий. Как такое соотносится со здравым смыслом — не ясно. Стоит предполагать, что общественность или совсем исчезнет из нового проекта о служебной тайне, или ее полномочия станут декоративными.

О других изменениях судить невозможно по упоминавшейся выше причине недоступности новых вариантов проекта о служебной тайне. Очень интересно, что когда мы обратились в Минэкономразвития с просьбой рассказать, где он и что с ним, то ответа мы не получили. Возможно, это вызвано тем, что закона о доступе пока нет, а раз его нет, то в МЭР не могут понять, что же делать с электронными письмами и как же на них отвечать.

Стоит отметить, что проект о доступе к информации очень подробен, и если сравнивать его с законами некоторых европейских государств, то он должен быть легче в применении (за счет подробности и ясности), чем его иностранные собратья.

В случае если он будет принят, то каждый — и гражданин России, и иностранное лицо — сможет запрашивать сведения о фактах, событиях, явлениях, процессах, выделить происходящих в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также сведения об их руководителях и иных должностных лицах этих органов. Именно так определяется в законе информация, доступ к которой должен обеспечить этот закон. Как видно из определения, запрашивать можно будет только сведения о том, что происходит. Но при этом проект не отвечает на важный вопрос, а что такое происходящие события. Происходящие в органе на момент поступления запроса? Происходящие в течение последнего месяца или текущего года? Уже использование одного этого слова сразу и существенно снижает возможности по получению информации.

Такое ограничение вряд ли можно считать случайным. В той же ст.1 проекта о доступе сказано, что этот закон не предусматривает получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся в архивах. Вряд ли можно признать это обоснованным и понятным. В государственных архивах находится огромное количество информации о деятельности государственных органов, и почему ее следует исключить из сферы действия такого закона — не ясно.

Еще одним показателем тенденции может служить эволюция принципов реализации права на доступ к информации. В первом варианте одним из основных был принцип — презумпция открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Но уже затем единственное, что исчезло — это слово «презумпция». Это изменение сущностное. Если представить модели, по которым в идеале должны строиться отношения по получению информации, то, в зависимости от обязанных субъектов, — органы публичной власти или частные организации — их можно выразить в двух принципах.

В отношениях с частными организациями: все, что не предусмотрено в законодательстве как открытая информация, является закрытой.

В отношениях с публичными (властными) органами: все, что не предусмотрено в законодательстве как закрытая информация, является открытой. Для такой модели характерно, что государство определяет единственное — в отношении какой информации следует сохранять режим конфиденциальности (государственная тайна и служебная тайна), а вся остальная информация признается априори открытой. Закрепление такой модели в законодательстве существенно бы повысило шансы заинтересованного лица в получении нужной информации. Одновременно с этим существенно бы сузились возможности государства в части ограничения информационных прав граждан.

При таких моделях могли бы возникать определенные трения. Например: законодательство не определило, что можно свободно получить важную для общества информацию от частного субъекта в конкретном случае; существует явная потребность в ограничении доступа к государственной информации, которая в принципе открыта, но закон этого не предусматривает. Процедура изменения законодательства длительная, а проблема стоит и ее надо как-то разрешить. Для сглаживания таких трений можно ввести в законодательство положение, что доступ к информации может быть ограничен в случае, если существует явная общественная необходимость в таком ограничении. И наоборот, для случаев, если доступ к информации закрыт, а получить ее обществу нужно.

Конечно, такой критерий — явная общественная необходимость — достаточно неопределенный, что может привести к злоупотреблениям. Но известно, что ясность и конкретность не гарантируют надлежащее исполнение закона, а законодательство не может избежать таких формулировок. Любой принцип законодательства в любом нормативном акте также не является примером конкретики, что не свидетельствует об их неприменимости или ненужности.

Сходные положения содержатся и в Конституции РФ.

Европейский суд по правам человека неоднократно высказывался, что «норма права не может считаться «законом», если она не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение». Но, «хотя определенность весьма желательна, она может сопровождаться чертами окаменелости, тогда как право должно обладать способностью идти в ногу с меняющимися обстоятельствами. Соответственно, многие законы неизбежно пользуются терминами, которые в большей или меньшей степени расплывчаты: их толкование и применение — задача практики».

Поэтому неопределенность предлагаемого критерия — не препятствие для введения его в законодательство, но позволит сделать его более адекватным меняющимся обстоятельствам. Правда, такой критерий предъявляет высокие требования к правоприменителям.

К сожалению, ни один из проектов не предусматривал такого критерия.

Так что же означала исчезнувшая «презумпция открытости и доступности»? Для последовательного выполнения такой презумпции задача авторов проекта о доступе свелась бы только к тому, чтобы определить, что такое служебная тайна (государственная тайна определена в ФЗ «О государственной тайне»), а любая иная, не подпадающая под ее признаки, автоматически была бы открыта для доступа. Но от этой идеи авторы проекта отказались.

Существование двух раздельных актов: о доступе и о служебной тайне вряд ли можно признать оправданным. Одно не может существовать без другого. Если не принять закон о служебной тайне, то государство сможет и дальше навешивать ярлык «ДСП» на любую бумажку. Если не принять закон о доступе, то такую бумажку нельзя будет получить на законном основании.

Если оправдывать раздельное принятие тем, что это облегчит процесс прохождения проектов в правительстве и парламенте, то эта причина не серьезна.

Проект о доступе предъявляет весьма строгие требования к запросу на получение информации. Потребитель обязан указать наименование запрашиваемого документа. Легко представить ситуацию, когда потребитель не знает наименование документа. Неужели это достаточное основа- ние, чтобы отказать ему в реализации конституционного права? Поэтому, если бы законодатель предусмотрел, что наименование запрашиваемого документа необходимо указывать с такой степенью точности, которая позволяет установить — о каком документе идет речь, то это только бы облегчило запрос информации. Почему предъявляются такие строгие требования к запросу — не ясно. Это может быть результатом незначительности этого момента, по мнению авторов, или это лазейка для неисполнения закона.

Проект о доступе так же предусматривает, что, если доступ к информации редакциями СМИ осуществляется способом, не указанным этим законом (о доступе), то он не применяется. Для журналистов это означает, что порядок, установленный в Законе о СМИ, действовать не будет, т. к. письменный запрос предусмотрен в проекте о доступе, следовательно, должен действовать закон о доступе. Срок предоставления информации, таким образом, увеличивается с 7 дней до 30 дней.

Что можно ожидать хорошего?

Закон о доступе позволяет получить информацию не только гражданам России, но и иностранцам, и лицам без гражданства. Эту заслугу вряд ли стоит приписывать авторам проекта, т. к. конституционное право на информацию принадлежит каждому, но тем не менее отпадает необходимость апеллировать каждый раз к Конституции РФ.

Предусмотрен перечень информации, обязательной для публикации в информационных системах общего пользования (т. е. в Интернете). Этот перечень для обязательного распространения предусмотрен уже в настоящее время Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Но, по словам Дмитриева М.Э., заместителя министра Минэкономразвития, судя по результатам мониторинга, федеральные министерства и ведомства не торопятся его исполнять. Как, впрочем, и само Минэкономразвития (инициатор этого постановления).

Благодаря такому перечню журналист может более обоснованно требовать предоставления информации, т. к. позволяет весьма подробно определить, что является информацией со свободным доступом.

Судя по перечню, потребитель может требовать от государственного или муниципального органа власти предоставления информации по многим вопросам: 53 пункта в Постановлении Правительства и 40 в проекте о доступе. Хотя информацию о том, как принимались решения, кто являлся автором того или иного предложения публиковать или предоставлять — ни проект, ни существующее Постановление Правительства № 98 не обязывают. Срок, в течение которого потребитель информации обязан получить ответ — 30 дней.

Предлагается ввести плату за получение информации. Размер платы ограничивается расходами на тиражирование и доставку информации, а также затратами на поиск и создание информации по запросу. Методика определения стоимости должна утверждаться Правительством РФ. Размер платы можно обжаловать.

Если судить в целом, то проект о доступе очень серьезных возражений не вызывает. Реальность доступа к информации будет зависеть от того, что будет определено как служебная тайна и, в конечном итоге, от желания его исполнять.

Так же, кроме этих двух проектов предусмотрено и принятие закона, регулирующего доступ граждан юридических лиц к персональным данным о себе.

В.В. Быков, юрист Фонда защиты гласности