Право народа знать Вчера. Сегодня. Завтра

Джеймс Мэдисон, Президент США (1809—1817 гг.)

Основным предметом размышлений авторов, составителей и редакторов этой книги, выдерживающей уже пятое переиздание, а также несущей конструкцией публикуемых на ее страницах проектов законов, является право народа знать.

Смысловым содержанием этой краткой формулы, уже обретшей право гражданства в мировой политико-правовой доктрине, является право каждого народа знать, насколько эффективно и целесообразно представители различных ветвей государственного древа власти, различные «слуги народа» выполняют взятые на себя перед народом обязательства и обязанности.

Системообразующим правомочием права народа знать является правомочие каждого свободно искать и получать общедоступную информацию, накапливаемую органами государственной власти, иными органами и организациями, наделенными государством властными полномочиями, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Впрочем, почему эти желания и интересы — удел только человеческой натуры?! Скажем, древний и красивый миф о «провидце» Прометее, который сумел незаметно похитить для передачи людям огонь у «всевидящего» бога Юпитера, — пример значения лучшей информированности, лучшего знания обстановки не только в межличностных, но и в сверхчеловеческих, божественных отношениях.

Социально-психологический аспект как права знать, так и права на информацию, предполагает четкое разграничение направлений и глубины их реализации.

Зато желающих узнать побольше, скажем, о не афишируемой стороне жизни окружающих и, в особенности, людей известных — несть числа. Именно на удовлетворении такого рода желаний зиждется тиражное благополучие желтой или бульварной прессы, будь то «Бильд» в Германии, «Сан» в Великобритании или «Экспресс-газета», «Скандалы», compro- mat.ru, stringer.ru и т. п. в России.

Вместе с тем старая сентенция о том, что каждый хотел бы разгадать другого, но никто не хочет быть разгаданным остается верной и для наших дней. В этой связи задача уравновешивания подчас подсознательного стремления каждого разгадать другого (а значит, побольше узнать о том, что он не хотел бы раскрывать для окружающих) и одновременно столь же сильного желания максимального сохранения конфиденциальности лично для себя чувствительной информации уже издавна являлись функцией различных правовых и морально-этических норм. Вспомним тайну исповеди, тайну усыновления (удочерения), тайну почтовых, телеграфных и иных сообщений. Или закрепленный в российском Законе «О средствах массовой информации» (ст. 50) общий запрет на «распространение сообщений и материалов, подготовленных с использованием скрытой аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки».

Отсюда первый принципиальный вывод, о котором надлежит постоянно помнить: право знать, как и право на информацию, — право отнюдь не абсолютное. Оно должно иметь и имеет свои исключения и ограничения. Так всегда было, есть и, видимо, будет. Другой вопрос: какие исключения и какие ограничения, кто их устанавливает и определяет, существует ли и насколько эффективно действует механизм их судебно-правового обжалования и оценки?

Здесь же уместно обратить внимание читателя на весьма значимую ис- торико-политическую закономерность. Заключается она в том, что почти все политики в период своей борьбы за власть право народа знать чтут и обещают тотчас же претворить в жизнь, как только они эту власть обретут.

Вместо обещанной свободы информации возводятся железные занавесы и не только от внешнего мира, но и внутри страны. Информация строго дозируется, фильтруется, искажается. Информационные отноше- ния «власть — народ», как правило, утрачивают правовой характер, перестают быть правоотношениями, регулируясь усмотрением начальства.

Не ходя далеко за примерами, обратимся к практике, все еще весьма известной в нашей стране, марксистско-ленинской революционной «школы». В 1848 году в ходе дебатов в рейнском Ландтаге по поводу обнародования протоколов сословного собрания молодой Карл Маркс весьма романтично и поэтично характеризует один из основных механизмов и каналов реализации права народа знать — свободу печати. Он называет ее «зорким оком народного духа», «говорящими узами, соединяющими отдельную личность с государством и с целым миром», «духом государства, который доставляется в каждую хижину с меньшими издержками, чем материальное средство освещения». По его словам, свобода печати должна быть всесторонней, вездесущей, всеведущей. Настолько всеведущей, что даже государственные тайны ей не преграда. Весной 1871 года, осмысляя по горячим следам революционную практику Парижской коммуны, он определил как позитивный опыт коммунаров, отправивших на свалку истории «весь хлам государственных тайн».

Российский адепт и ученик Маркса — Владимир Ульянов подвергал резкой критике информационную политику правителей самодержавной России: «Правят тайком, народ не знает и не может знать, какие законы готовятся, какие войны собираются вести, какие новые налоги вводятся, каких чиновников и за что награждают, каких смещают».

Летом 1917 года, споря в Разливе с Зиновьевым о будущем устройстве пролетарского государства, он горячо провозглашал: «Не дай бог дожить нашей партии до того, чтобы ее политика делалась в тайне, где-то наверху, келейно, — мы де умные, мы знаем всю правду, а массам будем говорить полправды, четверть, осьмушку правды».

Учитывая и закрепляя эти тезисы марксистско-ленинской доктрины открытости деятельности социалистического государства, первая программа партии большевиков выдвинула в качестве одного из своих основных принципов, своеобразного conditio sine qua non (условие без которого нет), обещание установления в России в случае обретения власти «неограниченной свободы слова и печати».

Какова реальная цена этим р-р-революционно-романтическим обещаниям «неограниченных» информационных свобод, открытости политического процесса россиянам предстояло познать на собственном горьком историческом опыте.

Уже в первые же утренние часы (не дни!!!) обретения власти большевистским правительством в ходе Октябрьского переворота 1917 года предсовнаркома В.

Декрет «О печати» нормативно «освятил» эти акции «революционного сознания» солдат и матросов Н. Подвойского, определив свободу печати — основной программный принцип большевистской партии, — в качестве «либеральной ширмы, позволяющей имущим классам невозбранно отравлять умы и вносить смуту в сознание масс».

Вместе с тем, видимо, понимая уязвимость такого вызывающе скорого и явного отказа от своих программных принципов, авторы Декрета пообещали в его заключительных строчках «по наступлении нормальных условий общественной жизни» установить для печати «полную свободу в пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону».

Этот правительственный нормативный акт исторически значим еще в одном политико-правовом смысле. Именно он стал первым правительственным документом, прошедшим горнило парламентской обструкции. Совнаркому пришлось отстаивать его существование в многопартийном тогда высшем органе государственной власти — ВЦИКе. Это происходило 4(17) ноября 1917 года. В то время состав ВЦИКа по партийной принадлежности распределялся следующим образом: большевики — 62 мандата, левые эсеры — 29, меньшевики-интернационалисты — 6, украинские социалисты — 3, эсеры-максималисты — 1. Итого — 101 депутат. В голосовании по данному вопросу (быть или не быть такому Декрету о печати) участвовало 59. Итоги: быть — 34, не быть — 24, один депутат от голосования воздержался. В. Ульянов заключал парламентскую дискуссию. Его основной тезис в защиту Декрета: «Мы должны уйти от этой свободы печати, зависящей от капитала. Этот вопрос имеет принципиальное значение. Если мы идем к социальной революции, мы не можем к бомбам Каледина добавлять бомбы лжи».

Вряд ли именно такого рода «бомбы лжи», скорее что-то иное, более системообразующее, препятствовало наступлению «нормальных условий общественной жизни» в нашей стране долгие-долгие десятилетия.

По каким именно причинам — вопрос, что называется, открытый, но факт есть факт: принятый Верховным Советом СССР уже в наше время — 12 июня 1990 г.

Для борьбы с невозбранным отравлением умов и внесением смуты в сознание граждан Советского государства одного Декрета оказалось мало. В январе 1918 года появляется еще один, также за подписью В. Ульянова. Этим Декретом учреждается Революционный трибунал печати. Пред- метом его специальной юрисдикции стали преступления и проступки ... совершаемые путем использования печати. Например, такие: «сообщения. извращенных сведений о явлениях общественной жизни».

Трибунал заседал в составе трех членов (прообраз будущих «троек» с более суровыми полномочиями?) с участием как обвинителя, так и защитника. В «арсенале» его воздействий на ситуацию имелся широкий набор санкций. В том числе: штраф; выражение общественного порицания, о котором привлеченный орган печати должен был довести до всеобщего сведения способами, предписанными трибуналом; помещение на видном месте приговора или же специального опровержения; приостановление издания; конфискация имущества издания; лишение виновных в преступлениях путем печати, свободы; удаление из столицы, отдельных местностей или пределов Российской Республики; лишение виновного всех или некоторых политических прав.

История этого доселе малоизвестного органа только ждет своего исследователя, поэтому завершу сюжет о нем лишь одной, но достаточно выразительной цифрой. Только в год его появления (1918 год) в России перестало существовать 3200(!!!) периодических изданий.

Думается, что, слушая подчас весьма обольстительные речи многочисленных представителей современных политических сил о будущей открытости их модели властвования, не стоит забывать эти исторические уроки. Точно так же не стоит опускать рук в борьбе за реализацию своего «права знать».

Каков «бэкграунд» этого права как юридической категории? Возник он в лоне естественного права.

Вместе с тем в силу своей содержательной специфики он не мог эффективно развиваться, не обретя надлежащего места в системе права позитивного. Как известно, такого рода обретения осуществляются прежде всего через законодательство.

Впервые свое законодательное воплощение это право получило в конце XVIII века в Европе. Почему именно тогда, определенно сказать сейчас затруднительно. Видимо, сказалась некая общая атмосфера тогдашней общеевропейской демократической «оттепели». В те годы умами многих монархов ведущих европейских держав (Екатерина II — в России, король Фридрих II — в Пруссии, император Иосиф II — в Австрии, король Густав III — в Швеции) овладевают идеи Просвещения. Российская государыня Екатерина II оживленно переписывается с парижскими вольнодумцами Вольтером и Дидро, которые, с ее слов, провозглашают Россию того времени «самой прогрессивной страной в мире и отечеством либеральных принципов».

Один из этих принципов — принцип публичности (offentlighetsprin- cip), общедоступности официальных документов органов власти и, тем самым, открытый, прозрачный для граждан характер отправления государственной и иной публичной власти — именно в то время получил свое не просто законодательное, а конституционное закрепление. Увы, не в России, а в Швеции — нашей северной соседке.

В 1776 году шведский парламент — Риксдаг — принял, а король Густав III подписал конституционный Акт о свободе печати, закрепивший среди прочих своих установлений и этот принцип. Отмечу, небезынтересный и, к сожалению, малоизвестный исторический факт. Густав III, также как Вольтер и Дидро, был активным участником переписки с российской императрицей Екатериной II.

Шведская политическая культура того времени представляла собой причудливую смесь парламентаризма, партийной системы, свободы слова и информации. Это время в шведской истории получило выразительное название «эпоха свобод». Возможно, что информационные «искорки» этих свобод именно через переписку Густава III с Екатериной II долетели и до России. Во всяком случае именно в это историческое время своим именным указом от 15 января 1783 года Екатерина II повелела «типографии для печатания не различать от прочих фабрик и рукоделий», что, в свою очередь, позволило «...каждому по собственной воле заводить оные типографии, не требуя ни от кого дозволения».

Вековые традиции передачи «искорок» информационных свобод «от варяг русичам» сохранились и доныне. В частности, не так давно в роли такой «искорки» выступил такой значимый компонент современного шведского опыта открытости государственной и общественной жизни, как whistle-blowing. Бледный эквивалент этого понятия на русском — право свистеть. В рамках правового режима, закрепленного этим шведским правовым институтом, любой человек, и чиновник тоже, имеет право анонимно передать сведения, в том числе составляющие так называемую служебную тайну, для опубликования в СМИ, в том случае, если он считает, что такое раскрытие пойдет во благо общественным интересам. При этом власти не имеют права даже пытаться установить источник утечки информации. Журналист же или редакция СМИ, разгласившие личность такого источника, подвергаются судебному преследованию по закону.

Полагая, что соответствующие информационные правомочия по раскрытию информации в общественных интересах могут и должны быть использованы и в России в качестве важного элемента борьбы со ржавчиной коррупции в государственном и общественном механизме, Судебная палата по информационным спорам при Президенте России вместе с Департаментом по правам человека Совета Европы в январе 2000 г. на финишной прямой своей деятельности организовала и провела в Академии Госслужбы при Президенте РФ международный семинар по теме: «Право государственных служащих на разглашение служебной информации в общественных интересах».

С ключевым докладом на семинаре выступила Хелена Ядерблом — руководитель одного из департаментов Минюста Швеции, председатель рабочей группы экспертов Совета Европы по доступу к официальной информации.

Суммируя «в одну фразу» итоги весьма и весьма интересной дискуссии, развернувшейся на том семинаре, можно сказать, что основным его выводом явился тезис, что в основе решения всего комплекса вопросов открытости, транспарентности власти должен лежать выверенный баланс информационных интересов государства и гражданского общества. Поиск этого баланса — весьма и весьма актуальная задача для многих стран и Россия в их числе.

Родина идей Просвещения — Франция также внесла свой нормативно-правовой вклад в европейскую модель юридического закрепления права народа знать. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года содержит не только широко известную норму статьи 11 о праве каждого гражданина свободно «высказываться, писать и печатать», но также и почти неизвестные у нас, но страшно актуальные для перманентно ведущейся борьбы с коррупцией, нормы статей 14 и 15 о праве граждан следить за расходованием собираемых налогов и требовать «отчета у каждого должностного лица по вверенной ему части управления».

Острому галльскому смыслу нормативных установлений Декларации прав вторят доктринальные установки сумрачного германского гения. Гегель в «Философии права» среди традиционных компонентов, образующих, с его точки зрения, категорию «гражданское общество» (частная собственность, личные свободы и т. д.), особо выделял (и вот тут он, по- моему, первопроходец) еще и такие, как публичность, всеобщая осведомленность, свободно формирующееся общественное мнение.

Фиксируя эти исторические нормы — предтечи современной модели законодательного воплощения права народа знать, не будем, однако, забывать, что ни в Швеции, ни во Франции, ни тем более в России закрепление определенных прав de jure, пусть и конституционное, отнюдь не равнозначно их полной и, главное, постоянной реализации de facto.

Реализация свободы информации вообще и права народа знать в частности — это отнюдь не статичное состояние, а острый и динамичный процесс. Миру известны 30-летняя и 100-летняя войны... Война же за свободу слова и информации просто не знает конца, ибо в ней нельзя победить раз и навсегда.

Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде — чуть отпустил педали своей информационной активности, и ты уже на обочине информационной магистрали и вынужден при определении своего информационного меню довольствоваться малым, дозированным, отфильтрованным, препарированным.

Опыт законодательного закрепления права народа знать, достаточно неожиданно появившийся в ряде стран Европы на закате XVIII века, затем в течение почти двух веков не был востребован практически ни одним государством Старого и Нового Света.

Его рецепция приобрела актуальность уже в новейшее историческое время. Пионером этой рецепции явилась Финляндия, где в 1951 году был принят специальный закон об открытости информации, находящейся в распоряжении государственных органов. В 1966 году Президент США Л. Джонсон подписал The Federal Freedom of Information Act — Федеральный закон «О свободе информации».

Идейную основу этого закона, как заявил он при его подписании, составляют два основополагающих принципа: 1.

Демократия функционирует наилучшим образом лишь тогда, когда народ имеет всю информацию, допустимую национальной безопасностью; 2.

Никому не должно быть позволено скрывать за ширмой секретности решения, которые могут быть обнародованы без нанесения ущерба общественным интересам.

В 1970 году к сообществу стран, законодательно регламентирующих открытость отправления государственной власти, присоединились Норвегия и Дания, в 1978 г. — Франция и Голландия, в 1982 г. — Австралия, в 1983 г. — Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. — Греция, в 1987 г. — Австрия, в 1990 г. — Италия (правда, лишь на местном уровне власти), в 1992 г. — Венгрия, в 1993 г. — Швейцария (тоже на местном, кантональном уровне), в 1994 г. — Бельгия, в 1997 г. — Ирландия (с учетом поправок 2003 г.), в 1999 г. — Япония. В 2000 г. — Великобритания, Молдова, Болгария. В 2002 г. — Мексика. В 2003 г. — Армения .

Сегодня общее число государств, входящих в международный элитный клуб «открытых правлений», измеряется многими десятками.

Лейтмотивом многолетней борьбы за власть современного лейбористского правительства Великобритании была как раз идея «большей открытости власти как фактора повышения ее ответственности перед народом». После прихода лейбористов к власти в 1987 г. эта же идея стала одной из главных составляющих, осуществляемых в политической сфере этой страны реформ.

В изданной в декабре 1997 года в Лондоне правительственной Белой книге «Ваше право знать: Свобода информации» отмечается, что реализация законодательной инициативы правительства, подготовившего и передавшего в парламент проект закона «О свободе информации» (законом он стал лишь в 2000 г. — В.М.), впервые предоставит гражданам Соединенного Королевства законодательно закрепленное общее право на доступ к официальной информации, имеющейся в ведении государственных органов. Это право, — подчеркивается в книге, — «является самым важным в зрелой демократии».

Вся динамика развития сообщества «открытых правлений» зримо демонстрирует существование и действие некой общемировой тенденции: демократически и экономически развитые государства нашей планеты на определенной фазе своего исторического развития стремятся обеспечить право своих граждан знать, насколько эффективно функционируют их государственные и иные властные институты законодательно и, во многих случаях, конституционно.

И это отнюдь не случайно. И демократия, и экономика в своем развитии опирается именно на информированного гражданина и на информированного работника, предпринимателя. Проблема доступа к социально и личностно значимой информации — корневая проблема любой демократии и любой экономики. Солнечный свет информированного общества призван повсеместно уничтожать ржавчину коррупции и плесень некомпетентности осуществления публичной и иной власти.

Еще до вхождения России в общеевропейское правовое пространство российские граждане получили возможность при защите своего права знать опираться на целый ряд действующих международно-правовых установлений.

Впервые легитимация этого права на международно-правовом уровне была осуществлена в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 года. Эта норма-декларация в последующем приобрела статус обязательной к исполнению международно-правовой нормы в форме статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950 года и в форме статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19.12.1966 года, принятого Генеральной Ассамблеей ООН. Кстати, напомню, что российский гражданин уже довольно давно (с июля 1991 года) получил право использовать предусмотренный Факультативным протоколом к ооновскому Международному пакту 1966 года международно- правовой механизм защиты своего права искать и получать информацию независимо от государственных границ.

При этом, правда, не надо забывать, что существуют два процедурных условия реального включения этого международного механизма. Они перечислены в статье 5 Факультативного протокола и определяют, в частности, что Комитет по правам человека, учрежденный на основании части IV Международного пакта 1966 года, для рассмотрения сообщений от отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушений какого-либо из прав, изложенных в Пакте, не рассматривает этих сообщений, пока не удостоверится в том, что:

а) этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования;

б) данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты; с учетом нашего судебно-правового «долгостроя» практиче- ски важна оговорка к условию «б»: данное правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается.

Итак, российский гражданин уже с 1991 года, а не только с ноября 1998 г., когда фактура реализации основных прав и свобод россиян подпала под тестовый юридический контроль Европейского суда по правам человека, был потенциально оснащен международно-правовым (уровня ООН) правомочием судебной защиты своего права на доступ к информации. При этом отметим (как известно, все познается в сравнении!), что, скажем, у американского гражданина соответствующие международно- правовые возможности территориально 'уже. Дело в том, что США не является государством — участником Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года и, следовательно, свободны от его обязательств. Однако на американском континенте действует Американская конвенция о правах человека, принятая Организацией Американских Государств (ОАГ) 22 ноября 1969 года. В ней есть статья 13, закрепляющая право каждого человека «искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно, в прессе, а также посредством художественных форм выражения или в любой другой форме по своему выбору».

Вернувшись из Нового Света в Старый и обратившись к анализу статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, мы можем почти сразу обнаружить явную укороченность (по сравнению с формулировками Конвенции ОАГ и Международного пакта ООН) формулы Европейской конвенции. В ней отсутствует право поиска информации, а имеется лишь право получения и распространения. Представляется, что по букве закона это может определенным образом ограничивать активизм граждан объединенной Европы в их стремлении удовлетворять свои информационные потребности. «Получение» — это пассивная форма такого рода удовлетворения, право «искать» — гораздо более активная и, смею надеяться, более эффективная.

Стоить отметить, что формулировка соответствующей российской конституционной нормы (ст. 29 ч. 4) пятичленна. Кроме уже упоминавшихся правомочий поиска, получения и распространения информации на территории Российской Федерации каждый имеет право свободно передавать и производить информацию любым законным способом.

Проект Федерального закона «О праве на доступ к информации» 1999 г. предполагал регулировать лишь те отношения, которые возникают в процессе реализации конституционного права каждого свободно искать и получать информацию. Отношения же в сфере передачи, производства и распространения информации, а равно в сфере получения информации журналистами и редакциями СМИ по их запросам не входят в его предмет регулирования. Мы — авторы этого проекта — считали и считаем, что эти отношения должны регулироваться иными федеральными законами. Кроме статьи 10 Европейской конвенции о правах человека и основных свободах европейское право содержит еще ряд документов, с разной степенью юридической обязательности и с разными предметами регулирования, регламентирующие отношения по доступу граждан к информации.

С 1996 года в качестве специального рабочего органа Руководящего комитета Совета Европы по средствам массовой коммуникации работает международная Группа специалистов по праву общественного доступа к информации (DH-S-AC) под руководством уже упомянутой здесь г-жи Х. Ядерблом из Швеции. Главная цель этой Группы (не лишнем будет отметить, что Россию в этой группе успешно представляет декан факультета журналистики МГУ, профессор Я.Н. Засурский)— разработка Европейской конвенции о праве на доступ к официальной информации — общеобязательного международно-правового акта для этой сферы общественных отношений. Необходимым этапом на пути к разработке и заключению этой Конвенции явилось принятие промежуточного международно-правового акта для этого круга общественных отношений в форме Рекомендации. Ее первоначальная редакция была принята Комитетом Министров СЕ 25 ноября 1981 г. Рекомендация содержит призыв к государствам — членам Совета Европы обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, право получать по запросу официальную информацию о деятельности государственных органов, кроме законодательных и судебных. Согласно нормам этой Рекомендации, из общей презумпции открытости «для каждого» такого рода информации допустимы исключения. Но лишь такие, которые необходимы в демократическом обществе для защиты правомерных общественных интересов (например, — для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, экономического благосостояния страны, борьбы с преступностью, предотвращения разглашения конфиденциальной информации), а также для защиты правомерных личных интересов (защиты частной жизни, чести, достоинства и т. д.). В Рекомендации специально подчеркивается, что орган власти, отказавший в предоставлении информации, должен письменно мотивировать свой отказ в соответствии с законодательством и практикой.

По результатам многолетней работы вышеупомянутой международной группы экспертов 21.02.02 принята новая редакция этого важного документа, при этом получившего новую «фамилию» — наименование — Рекомендация № R (2002) 2 «О доступе к официальным документам». (Ее «девичья фамилия» — «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов».)

Широко известна метафорическая формула — «СМИ — четвертая власть». Считая эту формулу как минимум неточной, тем не менее, не могу не признать того неопровержимого факта, что определенными призна- ками «власти» как социального явления СМИ все-таки обладают. Но это значит, что примерно в объеме имеющихся «властных» признаков СМИ должны быть открытыми, прозрачными для граждан — их читателей, слушателей, зрителей, потребителей.

Именно этот — транспарентный — аспект функционирования СМИ является основным предметом правового регулирования еще одной, важной для темы — «Право народа знать», Рекомендации Комитета Министров Совета Европы. Речь о документе под названием R(94) 13 от 22 ноября 1994 г. «О мерах по обеспечению транспарентности (прозрачности) средств массовой информации». Этот международно-правовой документ рекомендует правительствам государств — членов СЕ обеспечить включение в свои национальные законодательные акты, регулирующие деятельность СМИ, ряд норм, направленных на создание правового и организационного режима открытости, прозрачности вопросов финансирования и некоторых иных сторон деятельности СМИ.

Предмет, условия, содержание, границы открытости и прозрачности деятельности СМИ описаны в Рекомендации достаточно подробно, причем с учетом ее особенностей как для печатного, так и вещательного секторов СМИ.

Целью общественной транспарентности СМИ является обеспечение права граждан знать: кто и в какой степени является собственником того или иного СМИ, дабы на этой информационной базе формировать осознанное отношение к распространяемой данным СМИ массовой информации.

В частности, в п. 1 Рекомендации — «Общественный доступ к информации о СМИ» — указывается, что «общественность должна иметь возможность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о СМИ. Принимая во внимание, что по отношению к общественности цель транспарентности СМИ заключается в том, чтобы знать, кто реально владеет тем или иным СМИ, дабы иметь возможность формировать мнение по отношению к распространяемой этими СМИ информации, Рекомендация особое внимание уделяет закреплению правового режима прозрачности самых влиятельных на сегодняшний день СМИ — электронных.

Элементы этого режима формализуются при получении организациями телерадиовещания лицензий на вещание. В частности, включая в себя следующий набор данных: —

о физических и юридических лицах, образующих структуру капитала вещателя и/или непосредственно участвующих в вещании; —

о характере и степени вовлеченности этих лиц в другие виды вещательного и иного бизнеса; —

о лицах, могущих оказывать существенное влияние на политику вещания через предоставление вещателю не финансовых, а иных: матери- альных (технические средства, персонал) или нематериальных (авторские права, различного рода ноу-хау) ресурсов.

Вещатели должны регулярно обновлять весь этот набор предназначенных для общественности данных, постоянно поддерживая его в актуальном на текущий момент состоянии. Как уже упоминалось, предлагаемый в Рекомендации СЕ правовой режим прозрачности СМИ содержит нормы, фиксирующие границы прозрачности. Все виды тайн, охраняемых законом, в частности редакционная (профессиональная) тайна, банковская тайна, тайна частной жизни и персональных данных и т. п., должны быть чтимы и святы. В пространство открытости должен попасть лишь необходимый и достаточный объем сведений, позволяющих общественности знать кто есть кто на информационном рынке.

Получив определенное представление о международно-правовом контексте права народа знать, вернемся теперь в родной правовой ландшафт этой сферы общественных отношений. Вернемся с задачей определить, какими национальными правовыми возможностями, действующими уже сегодня, еще до принятия российским парламентом базового законодательного акта, концептуально регулирующего основные общественные отношения россиянин в сфере реализации и защиты их права знать.

Решая эту задачу, прежде всего отметим, что в России уже сегодня право знать — достаточно разветвленный межотраслевой правовой институт, базирующийся на ряде норм конституционного права.

На конституционном уровне в этот институт, прежде всего, входят нормы статей 29, 42 и 24 Конституции России, соответственно закрепляющие право каждого на поиск и получение информации; на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на ознакомление «с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ ( кстати, здесь мы имеем дело с неким симбиозом «права» и «свободы» — «право свободно» искать, получать, передавать, производить и распространять информацию) в качестве одного из основных своих правомочий закрепляют правомочие так называемого «общественного доступа» к информации. Норма ст. 42 Конституции РФ в своей основе также ориентирована на общественный характер доступа к специализированному виду информации — экологической. В отличие от норм статей 29 и 42 , норма ч. 2 ст. 24 Конституции РФ своим основным целевым назначением, своим основным предметом регулирования имеет регулирование отношений «частного доступа».

Правовой режим этих основных разновидностей доступа к информации при всех совпадениях имеет и серьезные отличия.

Среди прочего это выражается и в том, что в конституционно-правовом режиме «частного доступа» мы имеем дело в большей степени все-таки с «правом», а не «свободой» (как известно, свободы в сравнении с правами представляют собой менее четко выраженные, определенные формализованные правовые возможности).

Почему так? Во-первых, потому что в норме ч. 2 ст. 24 Конституции РФ речь идет не о вообще «информации», а только о такой ее разновидности, как «документированная», т. е. о конкретных сведениях, содержащихся в «документах и материалах». Во-вторых, эти сведения должны не как-нибудь, а «непосредственно затрагивать» права и свободы каждого адресата этой нормы. Именно в корреляции с этим существенным признаком правового механизма нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, образуют состав не просто правонарушения, а уголовного преступления (Ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации»).

В-третьих, норма данной статьи четко определяет тех субъектов, на ком лежит обязанность обеспечения реализации правомочия субъектов частного доступа (органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица), и наконец — the last, but not the least — не забудем о наличии в этой норме еще одного важного правового условия: такой доступ легитимен, «если иное не предусмотрено законом». Рискну предположить, что дальнейшее развитие отмеченного частно-правового дуализма права на доступ к информации сыграет роль системообразующего фактора эволюционного формирования информационного публичного и частного права.

Кроме трех упомянутых в Конституции РФ существует еще целый ряд конституционно-правовых норм, в которых информационные правомочия, в том числе и по доступу к информации, закреплены имплицидно и органично.

Среди них, например, нормы ст. 44 Конституции, гарантирующие свободу различных видов творчества, преподавания, а также закрепляющие право каждого на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям.

Законодательный уровень этого института на сегодняшний день составляют нормы нескольких десятков законов самого разного отраслевого содержания.

Исторически первыми в этом ряду по праву стоят нормы статей 38-40 Закона РФ «О средствах массовой информации». Именно они в 1992 г. составили законодательную базу серьезного юридического «оружия» защиты демократии — права на информацию, полученного передовым отрядом тогдашней российской демократии — журналистами.

Гражданам, по Закону «О СМИ», «досталось» лишь вторичное информационное правомочие — информирование через СМИ. Впрочем, уже в 1995 г. норма ст. 12 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» предоставила право «на доступ к государственным информационным ресурсам» именно гражданам, подчеркнув демократическую значимость этого права в качестве основы «осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». Статья 13 этого же Федерального закона, среди прочих гарантий предоставления информации, закрепила очень важное правомочие лица, получившего отказ в доступе к информационным ресурсам органов власти, — судебное обжалование такого отказа.

Среди последующих законодательных решений по теме «право народа знать» можно выделить следующие.

Градостроительный Кодекс Российской Федерации, действующий с мая 1998 года, в статье 18 — «Участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности» — содержит ряд законодательных правомочий, в своей совокупности составляющих определенную систему нормативно-правового обеспечения открытости градостроительного процесса как информационной базы участия граждан в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. В соответствии с частью 1 этой статьи, граждане, их объединения и юридические лица РФ имеют право «.на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-граждан- ского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом». Если же соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица эти информационные правомочия граждан нарушают (не предоставляют информацию; либо предоставляют, но несвоевременно; либо предоставляют недостоверную информацию), то в соответствии с частью 3 статьи 18 Градостроительного Кодекса РФ граждане могут защищать их в суде.

Федеральный закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», действующий с апреля 1999 года, предоставивший (статья 6) право гражданам: получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях госсанэпидслужбы и у юридических лиц информацию о санитарно- эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. В развитие и уточнение информационно-правовых норм этого Федерального закона Министерство здравоохранения РФ Приказом Министра от 2.12.99 г. «О порядке предоставления информации» установило специальный Порядок предоставления пользователям (гражданам и юридическим лицам) соответствующей санитарно-эпидемиологической информации.

Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», действующий с мая 1999 года. В соответствии со статьей 3 этого закона, «гласность, полнота и достоверность информации о соответствии атмосферного воздуха, его загрязнения» является одним из основных принципов действующей в России системы охраны атмосферного воздуха. Граждане, юридические лица и общественные объединения, согласно статье 29 этого Федерального закона, «имеют право на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него».

Список федеральных законов, содержащих нормы права знать перечисленными отнюдь не исчерпывается. При этом заметим, что само по себе демонстрируемое обилие информационно-правовых норм в российских законодательных и иных правовых актах последнего времени — вовсе не свидетельство некоего информационно-правового благополучия или идиллии. Скорее, это показатель обратного.

Вспомним знаменитую максиму Тацита: в наиболее испорченном государстве — наибольшее количество законов. В такого рода тонких общественных отношениях, где очень многое строится «на полутонах», количество законодательных и иных правовых норм зачастую перерастает в качество со знаком минус, а не плюс. Именно поэтому столь актуальна задача принятия кодифицированного законодательного акта федерального уровня, достаточно полно, четко, системно регулирующего информационные отношения, связанные с обеспечением права россиян знать.

В заключение немного о самом законопроекте «О праве на доступ к информации», подготовленном нами — членами Рабочей группы, работавшей под руководством тогдашнего депутата Государственной Думы от Санкт-Петербурга Ю.М. Нестерова в течение 1998-1999 г. г. по его подготовке ко второму чтению на пленарном заседании Государственной Думы. Немного — сознательно, ибо я глубоко уверен, что законодательный текст должен сам говорить за себя и не требовать пространных пояснений.

Если же законопроекту потребна многословная пояснительная записка, объясняющая, чего же хотели добиться его авторы своими формулировками, то этот законопроект по определению нежизнеспособен. Даже если он успешно пройдет все стадии законопроектной работы и обретет полноправный статус закона.

Если метафорично представить работу над законопроектами в этой сфере общественных отношений возведению юридического дома для права россиянина знать, то — справедливости ради — прежде рассказа о нашем проекте надо вспомнить тех, кто возводил его нулевой цикл. Вначале о тех, кто политически инициировал и поддерживал процесс этого «домостроительства».

Еще 12 июня 1990 г. Верховный Совет СССР специальным постановлением, подписанным Президентом СССР М.С. Горбачевым, поручил двум своим постоянным Комитетам (по гласности и по науке) «подготовить и внести в Верховный Совет СССР до 1 января 1991 г. проект закона, регулирующего право граждан на информацию». Тогда это сделано не было.

Президент России Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» инициировал разработку проекта уже российского закона «О праве на информацию». На сей раз, хотя и с задержкой, указание было выполнено — очень важный для судьбы демократии в России — законодательный акт разработан, представлен в парламент, где в сентябре 1997 г. успешно прошел свое первое чтение (текст этого варианта публикуется в данном издании). Эту большую работу проделала команда светлой памяти Анатолия Борисовича Венгерова — Первого Председателя Судебной палаты по информационным спорам при Президенте России.

В качестве главной мы — члены Рабочей группы под руководством Ю.М. Нестерова — поставили перед собой задачу оснащения «венгеровского» законопроекта максимально возможным и максимально эффективным, на наш взгляд, механизмом реализации его добротных принципиальных норм — установлений.

С нашей точки зрения, только такая «двухступенчатая» модель закона, оптимально сочетающая нормы-принципы и нормы-механизмы, способна, на наш взгляд, обеспечить его действенность, реальную исполнимость, направленную на формирование остро необходимого модернизирующейся России надлежащего политико-правового режима информационной открытости и прозрачности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц.

Каковы наиболее значимые составляющие этого механизма? Начну с пояснения, что есть в нашем законопроекте нормы-принципы? В этом смысловом ряду примером может служить ст. 6 Проекта — «Основные принципы обеспечения права на доступ к информации». Среди них: —

презумпция доступности и открытости информации; —

своевременность предоставления информации; —

защита права на доступ к информации, в том числе в судебном порядке; —

ответственность за нарушение права на доступ к информации и т. д. и т. п.

Теперь о нормах, закрепляющих несущие конструкции механизма реализации этих и других норм-принципов. Что он в себя включает? Прежде всего — четкое, предельно персонализированное определение управо- моченных и обязанных лиц по данному закону. То есть, кто конкретно имеет право на доступ и получение информации и кто конкретно эту информацию обязан выдать?

Ответ на эти вопросы содержится в п. 1 ст. 4 проекта: —

Управомоченные на доступ к информации лица — граждане Российской Федерации; их объединения; иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации; органы и организации, иные лица с правами юридического лица. —

Лица, предоставляющие информацию, — органы государственной власти, иные органы и организации, наделенные государством властными полномочиями, органы местного самоуправления, их должностные лица.

Кроме четкой персонализации основных субъектов закона, другой важнейшей частью механизма реализации норм закона является четкая пропись предмета его регулирования или, иными словами, его объекта. В данном случае, в соответствии с п. 2 ст. 4 проекта, речь идет о регулировании отношений, связанных с доступом к информации, а еще конкретнее, к информации, содержащейся в официальных документах и не отнесенной к категории информации ограниченного доступа. Из этого определения, кстати говоря, можно легко вычислить значение категории «официальная информация», в смысле данного закона — это та, которая содержится в официальных документах

В свою очередь, под официальным документом, в смысле данного закона, понимается — «документ, созданный органом, организацией, должностным лицом, в пределах своих полномочий и удостоверенный в установленном порядке (ст. 2), а под информацией ограниченного доступа — «информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом» (ст. 2). Сюда же можно добавить, что в соответствии с п. 2 ст. 10 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на две разновидности: —

информация, отнесенная к государственной тайне; —

конфиденциальная информация.

Четкость и определенность основных смысловых категорий закона — один из главных элементов механизма реализации его положений. Очень важна, в смысле механизма реализации, глава 2 Закона — Порядок реализации права на доступ. Она самая объемная, включающая в себя ровно половину из 18 статей законопроекта. В силу этого она весьма детально прописывает способы реализации права на доступ; права и обязанности лиц, запрашивающих информацию; обязанности лиц, эту информацию предоставляющих; порядок реализации их права на отказ в предоставлении информации; порядок возмещения расходов на предоставление информации; особенности организации доступа к информации в автоматизированных информационных системах органов и организаций; иные организационные и юридические детали, в которых, как известно, сидит или дьявол неисполнения или бог исполнения требований и правомочий закона.

Как бы хорошо ни были сформулированы нормы закона, на 100% уберечься от их неисполнения невозможно. Отсюда вывод: необходимейшая часть механизма реализации норм любого закона — внятное описание возможных мер по защите закрепляемых им прав и ответственности за неправомерный отказ в их реализации. Эти элементы механизма реализации в данном законопроекте сформулированы в ст. 16 «Защита права на доступ к информации» и ст. 17 «Ответственность за нарушение права на доступ к информации». В нормах этих статей предусмотрен двухступенчатый механизм защиты права. Первая ступень — административная. В ее рамках жалобы на различные виды ущемления права на доступ к информации могут быть поданы вышестоящему по отношению к тому, чьи действия обжалуются, должностному лицу или в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган (организацию). Вторая ступень — судебная — включается в работу, если не срабатывает первая. Скажем, если решение вышестоящего органа или должностного лица не удовлетворяет подателя жалобы.

В части ответственности мы предлагали меры трех видов юридической ответственности, начиная от наказания нерадивых исполнителей норм закона «рублем» через административные взыскания к самой жесткой — уголовной ответственности.

Таковы лишь некоторые проблемы правового регулирования отношений, связанных с реализацией права россиян знать и, прежде всего, знать насколько эффективно работает нанятая им власть во всех своих многочисленных ипостасях .

Правовые ли проблемы составляют главное препятствие на пути России в мировое сообщество «открытых правлений»?! Уверен, нет. Более важны проблемы фокусировки политической воли и «верхов» и «низов» на то, чтобы это естественное право получило наконец-то надлежащий, добротный законодательный дом для своего воплощения.

Президент Горбачев М.С. такую задачу поставил. Президент Ельцин Б.Н. организовал возведение фундамента для этого дома. На долю Президента Путина В.В. выпало главное и основное — организовать завершение строительства юридического дома для права россиян знать и тем самым включить информационную открытость власти в стратегию политического, экономического и культурного подъема России.

Демократический потенциал такого включения воистину неисчерпаем. Но одновременно, с точки зрения своей реализации, чрезвычайно сложен.

Без преувеличения можно сказать, что от решения этого вопроса во многом зависит направление пути, по которому будет развиваться страна после президентских выборов.

Так что давайте на наших президентов надеяться, но и самим «не плошать».

Памятуя мудрый завет М. Ганди: «Мы сами должны быть теми изменениями, которые желаем видеть в мире».

В.Н. Монахов, к.ю.н, проф. кафедры Юнеско по авторскому праву

и другим отраслям права интеллектуальной собственности (Москва), член Российского комитета Программы ЮНЕСКО

«Информация для всех»