<<
>>

11.3.8. Государственная бюрократия как составная часть политической элиты

Часть государственной бюрократии неизбежно входит в состав правящей политической элиты. Это определяется той ролью, которую играет высшее и частично среднее чиновничество в управлении государством и обществом.
Исторически бюрократия формировалась как управленческий аппарат государства индустриального типа. 11.3.8.1. Модели бюрократии Для реализации принятых решений требуются особые институты. Таким институтом является администрация или чиновники. В исследовательской литературе и прессе их называют бюрократами. Сформировавшаяся в XIX в. буржуазная государственность дала основание Г. Гегелю [34] и М. Веберу [30] назвать бюрократию основным носителем рациональных форм организации власти. Понятие бюрократии было введено в политическую науку М. Вебером. С точки зрения немецкого политолога, бюрократия — наиболее эффективный аппарат государственного управления. М. Вебер выделил основные черты бюрократии: • члены бюрократического аппарата лично свободны и подчиняются безличным официальным нормам; • бюрократический аппарат строится на основе иерархического принципа; • должностные функции внутри бюрократического аппарата четко определены; • должностные лица исполняют свои функции на контрактной основе; • главным критерием отбора должностных лиц является их квалификация; • основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии; • основным занятием чиновника является выполнение должностных обязанностей; • повышение в должности чиновника осуществляется на основе его должностных заслуг; • чиновник или должностное лицо не может присвоить занимаемую должность или извлекать доходы, связанные с ней; • бюрократический аппарат и чиновники подчиняются строгой дисциплине и контролю за исполнением должностных обязанностей. Совокупность этих черт образуют, по М. Веберу, идеальный и рациональный тип бюрократии.
Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью. «Монократический вариант бюрократии, — отмечает М. Вебер, — с чисто технической точки зрения способен достигать высшей степени эффективности и в этом смысле формально является наиболее известным рациональным средством осуществления контроля над человеческими существами. Она превосходит любую другую форму по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, по своей надежности. Она, таким образом, делает возможной особо высокую степень измеримости результатов для руководства организации и для тех, кто имеет с ней дело по работе. Она, наконец, превосходит как по интенсивной производительности, так и по объему своих операций...». По М. Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата: • развитие рыночной экономики ( именно развитие товарно-денежных отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления); • пространственный рост государств и развитие налоговых систем стимулировали рост численности бюрократии; • увеличение числа административных задач, обусловленное формированием большого государства и партий, способствовало росту численности чиновничества и формированию бюрократического аппарата; • усложнение административных задач и соответствующее увеличение требований к администрации. Исследования М. Вебера, как пишет А. Е. Хренов, положили начало целому направлению в политической науке, связанному с изучением бюрократии. Уже в середине XX в. многие ученые отмечали, что «идеальный тип» бюрократии, описанный М. Вебером, далек от эффективности. Поэтому внимание стало концентрироваться не только на функциях, но и на дисфункциях бюрократии [155, 242]. Французский социолог и политолог М. Крозье [78] анализировал феномен бюрократии с позиций структурного функционализма. По его мнению, бюрократия — это не только проявление рациональности, но и причина стандартизации как чиновников, так и самого общества.
М. Крозье акцентировал внимание не столько на функциях бюрократии, сколько на ее дисфункциях. Усложнение бюрократического аппарата порождает запутанность в системе принятия решений. Выход из этого состояния мыслится за счет роста регламентации и правил, которые только усугубляют сложность процесса принятия решений. Оригинальность подхода М. Крозье к анализу бюрократии заключается в том, что дисфункции бюрократии он возвел в ранг конституционного свойства бюрократического аппарата. Согласно мнению французского социолога, они стали главным элементом равновесия бюрократической системы организации. Проанализировав французскую бюрократическую модель, М. Крозье пришел к выводу, что она базируется на двух типах власти: • первый тип, основанный на регламентациях, формальных правилах и предписаниях поведения в различных ситуациях, обозначается им как официальная власть; • второй тип, основанный на ситуации неопределенности, он называет «параллельной властью». Вторая власть противопоставляется первой как антитеза, отрицание последней. Следствием укрепления «параллельной власти» становится увеличение растраты общественных ресурсов. Характеристиками бюрократии М. Крозье считает безличность, централизацию, стратификацию и осуществление параллельной власти. Безличность бюрократической организации заключается в выработке стандартных правил для ликвидации ситуации «неопределенности». В бюрократических системах роль руководителя сводится к контролю над применением правил подчиненными. Таким образом, руководство теряет власть над подчиненными, а последние оказываются лишенными возможности влиять на руководство (так как функции руководства ограничены формальными нормами и правилами). Централизация власти по принятию решений предполагает удаление руководства от тех страт бюрократической иерархии, в которых осуществляется воплощение принятых решений в жизнь. Стратификация бюрократических структур означает изоляцию бюрократических слоев друг от друга. Такая изоляция, как полагает французский социолог, становится одной из причин формирования «корпоративного духа».
Осуществление параллельной власти способствует развитию неформальных структур власти. М. Крозье отметил тенденцию, которую называл «порочным кругом»: формирование параллельной власти укрепляет бюрократическую модель, а укрепление последней способствует усилению бюрократизации. Падение эффективности бюрократии М. Крозье связывает с нарушением коммуникации между различными слоями общества. В то же самое время бюрократия оказывается заинтересованной в задержке обмена информацией и искажении ее содержания для сохранения собственного «поля власти». Несмотря на фиксируемые «дисфункции» бюрократии, М. Крозье отметил, что ее существование оправдано двумя причинами. Во-первых, формальными правилами, на основе которых функционирует бюрократия: они обеспечивают защиту индивида от посягательства других. Во-вторых, верой людей в необходимость вмешательства в общественные дела универсальной власти, каковой и является бюрократия. 11.3.8.2. Бюрократия и политика В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питере выделили пять моделей. • Государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. • Бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. • Внимание акцентируется на функциональном единстве административной и политической элит. • Между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность в отношении контроля над политикой и осуществления власти. • Над принятием политических решений довлеет бюрократия (получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы). Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.
Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в действующего актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми. Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) [29, 201] он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личную и альтруистическую. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Э. Даунс отнес: • власть внутри административного аппарата и вне его; • денежные доходы; • престиж; • минимизацию личных усилий; • безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: • лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; • самоидентификацию с реализуемыми решениями; • гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; • стремление к реализации общественных интересов. На основе комбинации указанных мотивов Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. • Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий. • Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус. • Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремление к увеличению власти, престижа. • Четвертый тип бюрократа — фанатик — связывается Э. Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и которые считает необходимыми для общества.
• Пятый тип бюрократа — адвокат — ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Как пишет А. И. Соловьев, само положение высших и части средних чиновников в системе исполнительной власти объективно придает их должностям политический масштаб, увеличивает их роль и значение в системе принятия решений [133, 96 ]. Не случайно в ряде государств после выборов практически весь контингент высших чиновников подлежит замене в соответствии с политическими пристрастиями вновь избранного президента или главы правительства. В США существует практика, в соответствии с которой каждый вновь избранный президент назначает на ключевые посты в правительстве из своих сторонников приблизительно 1 200 чиновников. Это является условием обеспечения политической целостности исполнительной власти, призванной решать совершенно определенные задачи. Усиление политических функций бюрократии связано и с повышением роли профессиональных знаний чиновников, что дает им известное преимущество перед избираемыми на определенный срок политиками. Причем чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков и в силу того, что является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, являются и ее тесные связи с различными лоббистскими группировками, представляющими сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов. Нередко происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур становится мощным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти. Отмеченные тенденции в эволюции государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как вполне определившегося в своем статусе относительно самостоятельного субъекта (актора) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений. 11.3.8.3. Коррупция Под коррупцией чаще всего понимается злоупотребление государственной властью с целью получения личных выгод. Д. Бейли [102] определяет коррупцию как злоупотребление властью в личных (не обязательно материальных) целях. Дж. Ни рассматривает коррупцию как отклоняющееся от публичной роли поведение под воздействием личных или клановых интересов. Он связывает коррупцию с частным влиянием, нарушающим официальные правила. Исследователи отмечают негативное влияние коррупции на общественное развитие. Так, увеличение коррупции на 0,78 пункта (по шкале от 1 до 10) сопровождается сокращением доходов бедных слоев населения на 7,8 %, в то время как снижение коррупции на 2,5 пункта сопровождается ростом среднедушевого дохода на 4 % и увеличением расходов на образование примерно на 0,5 %. Коррупция существовала практически везде и во все времена. Менялись лишь ее уровень и характер. Клептократия возникает в том случае, если глава государства таким образом организует политическую систему, чтобы максимизировать ренту из своей должности. Примерами подобного государственного устройства выступают диктатуры президентов Мобуту Сесе Секо в Заире (1965—1997) или Альфредо Стресснера в Парагвае (1954—1989). Политические лидеры таких стран рассматривают государство как источник личного обогащения, которое действует как частный монополист, незаинтересованный в экономическом росте, поскольку извлекает прибыль из разницы между себестоимостью и отпускной ценой. С. Роуз-Аккерман [129] различает четыре типа коррупции и коррумпированных государственных систем. 1. Политика государственного вмешательства в экономику не является стимулом экономического развития, поскольку она есть стимул личного обогащения. Глава государства будет поддерживать такую политику, которая позволяет обогащаться ему и конкретным лицам за счет цены снижения общественного богатства. В конечном итоге весь бюрократический аппарат сверху донизу оказывается пораженным коррупцией. В результате эффективность государственного аппарата многократно снижается. 2. В том случае, если власть жестко централизована и имеет дело с ограниченным числом крупных собственников, возникает двусторонняя монополия, в которой взяткодатели и руководитель распределяют возможные прибыли между собой. В дезорганизованном государстве, где чиновники ведут друг с другом борьбу исходя из личных интересов, частные корпорации вынуждены платить за предоставление услуг различным бюрократическим группам. В результате издержки производства частных компаний многократно возрастают, а их эффективность стремительно снижается. Административный и политический произвол ограничивает конкуренцию в экономическом секторе и ведет к снижению эффективности и стагнации всей экономики. 3. В ситуации, когда верховная власть открывает доступ к обеспечению безопасности частным преступным группам и делит с ними «охранный бизнес», формируется мафиозное государство. Оно отличается высоким уровнем организованной преступности и контролем преступных группировок за наиболее прибыльными видами экономической деятельности (как правило, распродажей активов и экспортом сырья). 4. Конкурентная коррупция возникает, прежде всего, в низших слоях чиновничества. По мере увеличения числа взяткодателей начинает раскручиваться спираль коррупции снизу вверх, захватывая более высокие этажи государственной службы. Происходит процесс «самоусиления»: рост числа взяткодателей стимулирует увеличение численности коррумпированных чиновников; в свою очередь, расширение коррумпированности бюрократии обусловливает увеличение взяткодателей. Российские политологи М. Краснов, Г. Сатаров и М. Федотов [142] описали «национальные» модели коррупции: • европейская — характеризуется невысоким уровнем развития коррупции и почти полным ее отсутствием в низших структурах административного аппарата (такая модель — результат преобладания формальных норм в политической жизни и достаточно острой политической конкуренции); • азиатская — отличается существованием коррупции на всех уровнях государственных структур (она выступает условием функционирования экономических и политических структур; причиной ее существования является сохранение монополии на власть в политической сфере); • африканская — связана с «приватизацией» государственной власти группой экономических кланов (в результате формируется олигархический консенсус между определенными сегментами экономической и политической элиты; формируется монополия олигархических групп, как в экономической, так и в политической сфере); • латиноамериканская — характеризуется сращиванием бизнеса и власти, формированием мафиозных структур ( как и в африканской модели, возникает монополизация в экономической и политической сферах). Сравнительные исследования выявили устойчивую обратную зависимость между уровнем экономического развития (измеряемого показателями ВНП) и уровнем коррупции. Уровень коррупции заметно снижается в богатых странах и возрастает в странах с низким уровнем экономического развития. Влияние уровня развития экономики на степень распространенности коррупции опосредовано также культурными и институциональными факторами. В тех обществах, где сильна значимость личного успеха, а равные возможности у граждан отсутствуют и низок уровень институционализации, коррупция достигает значительных масштабов. И, наоборот, там, где личный успех не является самоценностью, а у граждан существуют равные возможности, и существует высокий уровень институционализации, коррупция минимальна. Показателем же равенства возможностей и доступности экономических ресурсов является среднедушевой доход. В традиционных обществах причиной высокого уровня коррупции является партикуляризм. Партикуляризм, по мнению Э. Банфилда [155, 248], характеризуется культурой, отличительной чертой которой является недостаток коммунитар- ных ценностей и ориентация на узкогрупповые, клановые или семейные ценности. На распространенность коррупции влияет и тип политического режима. Результаты показывают, что в демократических странах уровень коррупции ниже, чем в авторитарных государствах. Снижению уровня коррупции при демократии способствуют высокий уровень институционализации политической жизни, политическая конкуренция и политическое участие граждан. ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ 1. Объясните происхождение термина «элита». 2. Поясните сущность теории «политического класса» Г. Моски. 3. Охарактеризуйте теорию «круговорота элит» В. Парето. 4. В чем идея теории «железного закона олигархии» Р. Михельса? 5. Охарактеризуйте макиавеллизм и теоретические интерпретации элитизма. 6. На чем основываются ценностные теории элитарности общества? 7. Чем отличаются теории демократического элитизма от своих предшественников? 8. Охарактеризуйте концепции плюрализма элит и функциональные теории элит. 9. В чем сущность леволиберальных концепций элиты? 10. Дайте общее определение и объясните причины существования элиты. 11. Приведите примеры типологии элит. 12. Приведите примеры структурного деления элиты. 13. Назовите основные функции элит. 14. Как взаимно обусловлены результативность и интеграция элиты? 15. В какой степени элита представляет общество? 16. Какие системы рекрутирования элит вы знаете? 17. Приведите модели бюрократии. 18. Какова степень влияния бюрократии на политическую жизнь страны? 19. Охарактеризуйте коррупцию как политическое явление. 20. Опасна ли коррупция для политической судьбы государства и общества? 21. Назовите основные направления современной элитарной теории.
<< | >>
Источник: Зуляр Ю. А.. Политология: Базовый курс : учеб. пособие : в 2 т. Т. 1. 2008

Еще по теме 11.3.8. Государственная бюрократия как составная часть политической элиты:

  1. 1.2. Территориальная организация общественного производства (содержание, составные части, определение понятия)
  2. 7. БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СОСТАВНОЙ ЧАСТИ ДОКУМЕНТА
  3. Формирование всесторонне и гармонично развитой личности как основная цель (идеал) современного воспитания и его составные части
  4. 1. Закономерности обучения, присущие ему как органической части воспитания (в широком смысле)
  5. ГНОСЕОЛОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМАТИКА КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ЕВРАЗИЙСКОЙ ТЕОРИИ ЛИЧНОСТИ
  6. Глава 7. Экономическая безопасность как составная часть социальной безопасности
  7. Глава 8. Информационная безопасность как составная часть социальной безопасности
  8. Глава 9. Военная безопасность как составная часть социальной безопасности России
  9. 1.1. Патопсихология как составная часть клинической психологии
  10. § 9. Характеристика составных частей географическойоболочки. Литосфера. Атмосфера. Гидросфера
  11. 11.3.8. Государственная бюрократия как составная часть политической элиты