<<
>>

7.2.3. Социальное государство

Причина и история создания социального государства Истоки социального государства восходят к социальной политике, зародившейся в далеком прошлом. Еще в древности многие правители, например римские цезари, заботились о наиболее бедных гражданах, о предоставлении плебсу «хлеба и зрелищ».
Однако основное бремя обеспечения слабых и обездоленных лежало в то время на семьях, общинах и церкви. Индустриализация, урбанизация и индивидуализация общества, бесконтрольное развитие капитализма разрушили традиционные формы социального обеспечения, обострили социальные противоречия и классовую борьбу. Несмотря на провозглашение гуманистических ценностей, реальная социальная и политическая динамика выявила ряд исторических ограничений, существенных противоречий и даже определенную нереализуемость тех норм и принципов, которые были заложены в основание правового государства. Утверждение принципов индивидуальной свободы, создание условий для равной конкуренции, а также формирование правовых условий, поддерживающих взаимную ответственность государства и общества, выведя общество на новый уровень его социального и политического развития, тем не менее не привело к всеобщему счастью и благополучию граждан. Провозглашенные в правовых государствах индивидуальная свобода, равноправие и невмешательство государства в дела гражданского общества не препятствовали монополизации экономики и ее периодическим кризисам, жестокой эксплуатации, обострению социального неравенства и классовой борьбы. Недостатки либеральной модели государства и реальной практики правовой государственности обусловили поиск более совершенной формы важнейшего социального института. Основные претензии, предъявляемые к правовому государству, сводились к отсутствию реальной защиты социальных слоев и индивидов, не достигших материального и служебно-карьерного благополучия. Термин «социальное государство» был введен в научный оборот в XIX в.
немецким мыслителем Л. фон Штайном. Поиск совершенной формы потребовал резкого расширения объектов социальной политики и превращения ее в одно из ведущих направлений государства. Свое высшее теоретическое осмысление концепция социального государства в XIX — начале XX вв. получила в работах К. Маркса [57, 58, 59, 60, 61, 62 ] и В. И. Ленина [50, 51, 52]. Первой попыткой создания социального государства стало советское государство в форме СССР. Несмотря на тоталитарный характер и массовые репрессии, советский режим сумел отразить натиск гитлеровской Германии, тоже фактически провозгласившей лозунг построения социального государства за счет порабощения других народов. С середины 1950-х гг. в СССР происходил непрерывный рост жизненного уровня, значительные успехи демонстрировали экономики восточноевропейских стран, избравших некапиталистический путь развития. Все это способствовало росту популярности идей коммунизма особенно среди развивающихся стран. Это обеспокоило лидеров и правящую элиту западных демократий. В качестве альтернативы социалистического социального государства была выдвинута концепция правового социального государства, или государства всеобщего благоденствия. 7.2.3.2. Определение и сущность правового социального государства Любое государство социально, поэтому термин «социальное государство» призван подчеркнуть способность такого государства осуществлять гуманную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать систему здравоохранения, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения, бороться с преступностью и конфликтами и т. д. Правовое социальное государство, по определению исследовательского коллектива под руководством профессора В. И. Власова [76], — это государство, стремящееся к обеспечению достойных условий существования, социальной защищенности, соучастия в управлении производством, а в идеале примерно одинаковых жизненных шансов, возможностей для самореализации личности в обществе каждому гражданину.
Деятельность такого государства направлена на всеобщее благо, на утверждение в обществе социальной справедливости. Оно сглаживает имущественное и иное социальное неравенство, помогает слабым и обездоленным, заботится о предоставлении каждому работы или иного источника существования, о сохранении мира в обществе, формировании благоприятной для человека жизненной среды. Социальное государство — государство, характеризующееся развитой системой социального обеспечения, которая гарантирует минимальный уровень жизни и снижение социального риска для наемных работников. Так называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Это государство не стремится к уравниловке за счет отказа от свободы, как это делало социалистическое государство. Напротив, оно увязывает свободу и социальную защиту социально слабых слоев (безработных, нетрудоспособных, инвалидов и др.), поскольку между этими целями существует определенное противоречие. Социальное государство как бы исправляет формализм понятий «свобода» и «равенство», помогая людям непредприимчивым и бедным. Широкое распространение этот термин получил лишь после того, как в 1949 г. в Конституцию ФРГ было включено выражение «sozialer Rechtsstaat», которое дословно переводится как «социальное правовое государство». Концепция социального государства окончательно сформировалась во второй половине XX века. В результате этого примерно в 60-х гг. XX в. и возникли правовые социальные государства. В исследовательских работах и в политической риторике они именуются «социальными государствами». При этом прилагательное «социальное» в понятии «социальное государство» служит для определения новой сущности государства на постиндустриальной стадии развития производства для характеристики содержания его политики в сфере распределения материальных благ. Словом «социальное» подчеркивается обстоятельство, при котором государство призвано осуществлять политику, направленную на обеспечение определенного уровня благосостояния всех своих граждан, поддержку социально слабых групп населения, на утверждение в обществе социальной справедливости.
Необходимой материальной предпосылкой создания правовых социальных государств стал высокий уровень экономического развития ведущих стран Запада, позволяющий обеспечивать прожиточный минимум каждому нуждающемуся. Для обозначения аналогичного явления в англоязычном мире используется термин «государство благосостояния» («welfare state»), который возник в Великобритании во время второй мировой войны в противовес гитлеровскому «государству войны» («warfare state»). 7.2.3.3. Процесс создания социального государства Социальное государство демократического типа появилось не вдруг. Развитие современного социального государства началось порядка 100 лет тому назад, когда многими европейскими государствами были созданы системы страхования против риска потери дохода. Социальное государство как таковое подразумевает право всех людей на базовый уровень благосостояния. Если в полицейском государстве те, кто получал социальные пособия в соответствии с законами о бедных, лишались права голоса, то в социальном государстве гарантированный минимальный доход есть преимущество гражданства. Как и всеобщее избирательное право, социальное государство устанавливалось в разное время в разных странах и с различной скоростью. Эта постепенная трансформация является классическим примером того, как серия небольших инкрементальных изменений ведет к изменениям фундаментальным. Как показывает более глубокий исторический анализ, сроки, скорость и приоритетность введения тех или иных социальных пособий достаточно различаются, что предопределяется не только экономическими, но и социально-политическими факторами, такими как политические идеалы правящей верхушки, доминирующие настроения в обществе, осознание остроты социальных проблем, болезненность социально-классовых противоречий и тому подобное. Однако, несмотря на все различия, исторический опыт свидетельствует о том, что переход от полицейского государства к социальному, видимо, является одной из закономерностей развития человеческого общества. Следует при этом отметить, что единой теории, объясняющей закономерность возникновения социального государства нет.
В соответствии с наиболее распространенными точками зрения социальное государство в самом общем виде рассматривается как ответ на: • индустриализацию (переход к индустриальному обществу резко снизил роль традиционных институтов, оказывавших социальную помощь, таких как профессиональные гильдии и расширенные семьи. Социальное государство заполнило образовавшуюся брешь); • бюрократизацию (развитие национальной государственной службы, эффективной и дорогостоящей, стало ключевым средством, которое сделало возможным всеобъемлющее социальное обеспечение); • демократизацию (люди боятся риска и стремятся коллективизировать его там, где это возможно. Таким образом, коллективное финансирование и расходование средств на социальное обеспечение является следствием введения всеобщего избирательного права); • урбанизацию ( городская жизнь более дорогая, чем сельская. Принципиально увеличивается период обучения молодежи, следовательно, возрастают расходы семьи на социализацию детей); • повышение образовательного уровня (эрудированное, информированное и организованное общество предъявляет власти аргументированные претензии и требует ответа на них. Высокая доля высококвалифицированных специалистов требует соответствующих условий жизни); • повышение материальных возможностей современных западных демократий (сокращение лиц, занятых в производственном секторе, повышение общей товарности современной экономики позволяют правительствам развитых стран выделять значительные средства для обеспечения социальной стабильности). Вне зависимости от конкретных причин очевиден тот факт, что сегодня практически все индустриально развитые демократические государства являются, хотя и в разной степени, государствами «социальными». Видимо, можно сделать вывод о том, что переход от полицейского государства к социальному является одной из закономерностей развития человеческого общества. При этом необходимо подчеркнуть, что речь идет прежде всего о государстве, которое обеспечивает членов общества всей полнотой гражданских прав.
7.2.3.4. Принципы и функции социального государства Создатель идеологии демократического социального государства Дж. Кейнс [40] предложил гибкую систему воздействия государства на различные стороны жизни, организованной по законам рынка и конкуренции. Государство в случае необходимости должно контролировать финансовую стабильность, финансировать фундаментальные научные разработки, смягчать последствия кризисных явлений посредством реализации государственных социальных программ. Принципами социального государства провозглашаются: • индивидуальная свобода; • солидаризм; • справедливость, понимаемая как равенство всех перед законом; • демократия; • социальная защита и социальный мир. Основными целями социального государства являются: • помощь нуждающимся; • обеспечение минимизации социального неравенства; • защита от социальных рисков; • содействие росту благосостояния людей. Для их достижения государство использует совокупность методов: • правовое вмешательство, гарантирующее реальное равноправие; • экономическое вмешательство с целью увеличения доходов и улучшения качества жизни; • образовательное вмешательство, ориентированное на развитие образования и информированности населения. Существование социального государства связывается с наличием демократии, становлением постиндустриального общества. Деятельность современного социального государства многогранна. Это • перераспределение национального дохода в пользу менее обеспеченных слоев населения; • политика занятости и охраны прав работника на предприятии; • социальное страхование; • поддержка семьи и материнства; • забота о безработных, престарелых, молодежи; • развитие доступного для всех образования, здравоохранения, культуры и т. д. Когда после второй мировой войны в конституциях ряда западноевропейских стран появилась формула «социальное государство» (ФРГ, Франция, Италия и др.), многие исследователи считали, что обязанности такого государства сводятся только к провозглашению социально-экономических прав граждан (право на труд, на отдых, социальное обеспечение и др.) или к раздаче пенсий и различных пособий. Но со временем утвердилось понимание того, что социальное государство это нечто большее. Выяснилось, что помимо собственно социальной политики социальную ориентацию должна приобрести вся экономическая политика правительства и при этом не перечеркивать конкуренцию и экономическую свободу, поощрять индивидуальную инициативу, сохранять и даже усиливать стимул к росту личного благосостояния. Это государство должно бороться не против богатства, а против нищеты, оно отрицает чрезмерный этатизм в распределении благ, поощряя социальную функцию частной собственности. Цели социального государства достигаются не только методами социальной политики — в этом случае в связи со сменой правительств многие аспекты этой политики исчезали бы или серьезно менялись. Такое действительно имеет место, но главное состоит не в социальной политике, а в создании необратимой законодательной и административной структуры социальной деятельности государства, в результате чего социальное государство остается таким при всех правительствах. Это, следовательно, структурная реформа всей экономической и политической системы, основанная на консенсусе всех политических сил (либералов, консерваторов, социал-демократов и др.). Такая концепция социального государства на практике существенно ослабила социальную напряженность между трудом и капиталом, снизила деструктивную активность левого радикализма. Постепенно пошла на спад (без особых запретов) забастовочная борьба, профсоюзы научились добиваться своих целей методами социального партнерства. И хотя нужда и даже нищета значительных групп населения окончательно не исчезли, в целом благосостояние низшего и среднего классов в индустриально развитых демократических государствах неуклонно возрастает. 7.2.3.5. Типология социальных государств Попытки создать типологию различных моделей социального государства на основе эмпирического изучения существующего многообразия его форм имеют длительную традицию в сравнительных исследованиях. Однако обычно различали не государства благосостояния и социальные государства, а страны Бисмарка и Бивериджа, то есть так называемую институциональную и резидуальную модели государства благосостояния, противопоставляли универсальные и профессионально направленные системы, а также разграничивали принципы обеспечения, страхования и защиты. Любая типология является, естественно, упрощающей схемой, которая не может полностью отразить все многообразие социально-государственных программ, различающихся по отдельным параметрам, таким как степень охвата населения, уровень предоставляемых услуг, способы финансирования или степень перераспределения средств. Положив в основу классификации методы реализации государством своих социальных функций, целесообразно последовательно проводить различие между автократическим социальным государством и демократическим социальным государством. В современной российской научной литературе в основном сложилась практика отождествлять социальное государство с демократией, однако прямая связь между демократией и социальным характером государственности, хотя бы на начальной стадии развития, в определенной степени опровергается самой историей. Первыми по пути строительства социального государства пошли вовсе не самые развитые в демократическом отношении страны, как этого можно было бы ожидать, а Франция при Наполеоне III, Германия при Бисмарке, Австрия при фон Тааффе. Таким образом, начальные инициативы по созданию социального государства предшествовали демократии, более того, в значительной степени были мотивированы как раз желанием воспрепятствовать утверждению ее принципов в жизни общества. И, наоборот, наиболее развитые демократические государства США, Австралия, Швейцария, оказались наиболее слабо социально ориентированными. Поэтому вряд ли методологически и политически справедливо однозначно жестко связывать идею социального государства с идеей демократии. Эмпирически в зависимости от организации системы социального страхования выделяются следующие основные формы социального государства: • универсальная и равноправная система учреждений социального страхования с масштабными трансфертными выплатами и широко развитой сетью социальных услуг, которые финансируются из общих налоговых средств (шведская модель); • универсальная, равноправная система страхования, которая финансируется из общих налоговых средств, но нацелена только на предоставление резко ограниченного набора услуг для непосредственного преодоления бедности (английская модель, первоначально сформулированная лордом Бивериджем); • обширная, но разделенная по категориям, направленная на гарантирование статуса различных профессиональных групп система с преобладанием финансирования за счет взносов (немецкая и континентальная модель социального страхования); • ограниченная и регионально варьируемая модель страхования определенных социальных категорий, которая финансируется за счет взносов и только как дополнение к ней функционирует частное попечительство (резидуальная модель — США, Швейцария). Роль государства в регулировании социально-экономических процессов в жизни общества всегда находилась в центре идеологических дискуссий, особенно с того момента, когда господствующей стала демократическая форма государственности. Социологи, политологи, действующие политики и государственные служащие придерживались и придерживаются различных точек зрения по таким проблемам, как достоинства и недостатки рынка и государственного регулирования, распределение ресурсов внутри общества, роль семьи и так далее. И хотя на формирование социального государства оказывали огромное влияние экономические, социальные и политические факторы, большое значение имели и факторы идеологические, а именно: система ценностей и убеждений индивидов, групп и общества в целом, влияющая на их поведение. Не случайно одна из наиболее распространенных типологий базируется именно на разграничении либерального, консервативного и социал-демократического социального государства. Каждая из этих моделей социального государства имеет свою собственную логику организации, социальной стратификации и интеграции. Каждая обязана своим происхождением различным историческим силам, и, соответственно, каждая развивается по своей, собственной качественно отличной от других траектории. Следует особо отметить, что социальное государство — это не есть что-то раз и навсегда данное. Отмечая тяготение той или иной страны к определенной модели социального государства, необходимо помнить, что вполне возможна и ее существенная трансформация, вызванная изменением социально-экономической ситуации, которая, в свою очередь, влияет на приход к власти по-иному идеологически ориентированных политических сил. Именно они-то и вносят существенные изменения не только в формы, но и в принципы функционирования социального государства. В основе либеральной модели социального государства лежит индивидуальный принцип, который предполагает личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. В данном случае роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики минимизирована. Ее основными субъектами являются личность и различные негосударственные организации — социально-страховые фонды и ассоциации. Финансовую основу реализации социальных программ при данной модели составляют, в первую очередь, частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета. При либеральной модели социальной политики государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Но с другой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных средств и способов получения и повышения гражданами своих доходов. При данной модели государство участвует в реализации социальной политики в большей степени опосредованно, через организационно-правовую инс- титуциализацию негосударственных финансовых потоков на социальные нужды (на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, пособия по безработице, социальную защиту и др.) и одновременно через развитие всей рыночной инфраструктуры получения доходов в обществе. Подобная модель социального государства присуща США, Англии, Ирландии. В либеральной модели социального государства (функционирует в Австралии, Великобритании, Канаде, Швейцарии, США, Японии) степень защиты от стихийных рыночных сил слаба, гарантии занятости отсутствуют, однако существует социальная поддержка бедных, высок удельный вес частных ассигнований, направляемых на социальные нужды, но система социальной помощи не имеет адресной направленности. Вторая модель социального государства — консервативная. В ее основе лежит корпоративный принцип, который предполагает максимум ответственности корпорации (предприятия, учреждения) за судьбу своих работников. Создавая систему пожизненного найма, предприятие стимулирует работников к внесению максимального трудового вклада, за что предлагает ему различные виды социальных гарантий в виде пенсионного обеспечения, частичной оплаты медицинских, рекреационных услуг и образования. В данном случае и государство, и негосударственные организации, и личность также несут долю ответственности за социальное благополучие в обществе, но все же большую роль здесь играют предприятия, которые имеют собственную разветвленную социальную инфраструктуру, собственные социально-страховые фонды. Финансовой основой данной модели социального государства являются в первую очередь страховые взносы корпораций. При корпоративной модели большую роль в осуществлении социальной политики играют организации-работодатели, для которых последняя, в свою очередь, является существенным элементом системы управления трудовыми ресурсами. Классическим представителем корпоративной модели социального государства является Япония. Для консервативной модели (действует в Бельгии, Ирландии, Италии, Нидерландах, ФРГ) характерны: • средняя степень защиты от стихийных рыночных сил; • зависимость гарантий занятости от состояния экономики, действие социального права; • средний удельный вес частных ассигнований, направляемых на социальные нужды; • адресная направленность социальной помощи; • средний удельный вес перераспределяемых ресурсов. Социал-демократическая модель социального государства основывается на принципе солидарности. Он означает ответственность всего общества за судьбу своих членов. Это перераспределительная модель социальной политики, при которой богатый платит за бедного, здоровый за больного, молодой за старого. Основным общественным институтом, осуществляющим такое перераспределение, является государство. Именно оно в данном случае берет на себя большую часть ответственности за социальное благополучие своих граждан. Финансовыми механизмами перераспределения служат государственный бюджет и государственные социально-страховые фонды, средства которых идут на обеспечение широкого спектра государственных социальных гарантий, выступающих для населения в большей части в бесплатной (безвозмездной) форме. В условиях рыночной экономики наличие развитой государственной системы социального обеспечения и социального обслуживания не исключает возможность существования негосударственных (частных и корпоративных) институтов социальной политики, однако большую роль в ее обеспечении все же играет государство. Социал-демократический принцип осуществления социальной политики предполагает солидарность в нескольких планах. Во-первых, это солидарность между различными социальными группами и слоями общества, между различными поколениями, между государством и гражданским обществом, которая осуществляется за счет системы перераспределения финансовых средств. Во-вторых, это солидарность между тремя основными субъектами социальной политики — государством, корпорацией, личностью, которые каждый в своей определенной пропорции участвует в ее реализации, через систему бюджетных отчислений, страховых взносов работников, работодателей. Социал-демократической модели (Дания, Норвегия, Швеция) присущи: • высокая степень защиты от стихийных рыночных сил; • гарантии занятости; • действие социального права; • низкий удельный вес частных ассигнований, направляемых на социальные нужды; • отсутствие адресной направленности у системы социальной помощи; • большой удельный вес перераспределяемых ресурсов. Среди современных европейских государств можно выделить как минимум два типа стран с принципиально различным соотношением доли участия государства, работника и работодателя в финансировании социальных программ. С одной стороны, это страны социально ориентированной рыночной экономики, например Германия и Франция, где бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны, и основными каналами перераспределения являются государственные и частные (но находящиеся под контролем государства) социально-страховые фонды. С другой стороны, это страны так называемого рыночного социализма, как Швеция, Швейцария, Дания, где значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство и основным каналом перераспределения является бюджет. Таким образом, можно заметить, что даже при солидарной модели социального государства непосредственная финансовая роль самого государства в осуществлении социальных программ и мероприятий может быть различной. Однако в любом случае при солидарной модели основную ответственность за социальное благополучие своих граждан несет государство, а не корпорация или сам человек, так как именно государство организует и реализует в обществе систему перераспределения (будь то бюджет или социально-страховые фонды) и осуществляет сам принцип социальной солидарности. Конечно, обрисованные модели социального государства представляют собой идеальные типы и в чистом виде вряд ли где имеют место. В реальности в каждом конкретном государстве присутствуют элементы и либеральной, и корпоративной, и солидарной модели, но все же доминирует какая-то одна из них, по которой и осуществляется отнесение страны к конкретному типу социального государства. Степень социальности государства не всегда зависит от непосредственных размеров финансового участия государства в реализации социальной политики. В значительно большей степени факторами, определяющими эту характеристику государства, являются: • первостепенность социальных ценностей в официальной идеологии государства; • присутствие сильных демократических политических институтов; • наличие административных условий и правового пространства для свободного функционирования различных субъектов хозяйствования; • экономическая эффективность экономических субъектов. Поэтому социальное государство — это прежде всего сильное государство, базирующееся на эффективной рыночной экономике. Это определят и характер реализации в нем основных гражданских прав, в том числе права на труд и достойное вознаграждение за него. В странах с рассмотренными выше моделями социального государства основную ответственность как за поиск работы, так и за реализацию других возможностей, обеспечивающих заработок, несут сами люди (с помощью государства), так как снижение гарантий занятости является неизбежной платой за повышение эффективности предприятий и более высокий уровень жизни. Эффективный рынок труда возлагает издержки структурной перестройки на определенную часть рабочей силы — на безработных. Государство же компенсирует им это бремя путем перераспределения доходов от работающих к безработным, а также путем создания условий для профессиональной, отраслевой и территориальной мобильности рабочей силы. Выбор конкретной модели осуществления социальной политики всегда зависит от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом общественно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемого исторического этапа. Но в любом случае социальное государство в современных условиях наряду с необходимостью предполагает наличие, с одной стороны, сильного государства, способного нести ответственность за развитие человеческих ресурсов, а с другой — наличие развитых институтов гражданского общества, способных поставить государство под свой контроль. 7.2.3.6. Соотношение социального и правового принципов Социальное государство осуществляет свои цели и принципы в форме правовой государственности, однако идет значительно дальше по пути гуманизации общества — стремится расширить права личности и наполнить правовые нормы более справедливым содержанием. Между правовым и социальным принципами государственного устройства есть как единство, так и противоречия. Единство состоит в том, что оба они призваны обеспечивать благо индивида: первый — физическую безопасность граждан по отношению к власти и друг к другу, индивидуальную свободу и основополагающие, главным образом гражданские и политические права личности с помощью установления четких границ государственного вмешательства и гарантий против деспотии. Второй — социальную безопасность, материальные условия свободы и достойного существования каждого человека. Противоречия же между ними проявляются в том, что правовое государство по своему замыслу не должно вмешиваться в вопросы распределения общественного богатства, обеспечения материального и культурного благосостояния граждан, социальное же государство непосредственно занимается этим, хотя и стремится не подрывать такие основы рыночного хозяйства, как частная собственность, конкуренция, предприимчивость, индивидуальная ответственность и т. п., социальное государство стремится не порождать массовое социальное иждивенчество. Правовое социальное государство представляет собой симбиоз высших степеней развития общества и государства. Общество в нем представлено в виде гражданского общества, а государство — правового государства. Соответственно, гражданское общество определяет социальность, а государство — правовое начало. Гражданское общество завоевало свое право на физическое существование и политическую значимость благодаря определенной системе гарантий со стороны государства. В этом заключается взаимопринадлежность и взаимозависимость гражданского общества и правового государства. Постепенное развитие правового государства, являющееся условием существования демократического строя, содержит в себе не только традиционное разделение власти на три ветви, но и дополняющее их разделение между гражданским обществом и государством. Если говорить о функциях и задачах, вытекающих из взаимодействия гражданского общества и государства в развитых странах Запада, то они характеризуются следующими моментами: • продуцирование норм и ценностей, которые государство затем легализует, скрепляет своей санкцией; • интегрирование общества, в основе которого лежит свободное формирование, развитие и разрешение конфликтов интересов многообразных общественных групп (при отсутствии доминирования централизованной государственной власти); • образование среды, социальной атмосферы, в которой формируются активные, самостоятельные и независимые индивиды. Демократические государства стремятся обеспечить оптимальное сочетание правового и социального принципов. При этом консерваторы обычно делают больший акцент на правовом, а социал-демократы и близкие к ним либералы — на социальном принципе. 7.2.3.7. Проблемы социального государства Примерно до конца 1970-х гг. на Западе существовало убеждение, что найден наконец гармоничный вариант совмещения рыночной и плановой организации, который позволяет обеспечить большинству населения социально приемлемый жизненный уровень. Однако вскоре выявились внутренние противоречия социального государства. Ограничение конкуренции привело к снижению производительности труда и росту налогов. Эти процессы повлекли за собой воспроизводство кризисных явлений во всех сферах жизни общества. Поэтому современная политика в развитых странах колеблется между полюсами ограничения и восстановления конкуренции, что позволяет компенсировать ограниченность социального государства. Чем популярнее становилась идея социально ориентированной рыночной экономики у российских политиков (после бурного увлечения «свободным рынком»), тем интенсивнее нарастали проблемы в экономике с действительно сильным социальным компонентом — прежде всего в Германии и скандинавских странах. Последние десять лет теоретики и практики экономической политики ряда стран (особенно в Германии) противопоставляют «государству благосостояния» «социальное государство». Первоочередной задачей социального государства и актуализирующей его социальной политики является не достижение всеобщего равенства, а обеспечение социальных гарантий. Объективно существующие социальные гарантии, а также субъективно воспринимаемые как таковые, являются принципиально важными для отношения каждого конкретного человека к его работе, к экономической, общественной, государственной системе, а в конечном счете, к его собственному будущему. В целом же необходимо отметить, что социальное государство оказывается основанным на определенном парадоксе: задачи, которое это государство призвано решить, всегда носят индивидуальный характер, тогда как применяемые им инструменты всегда являются общественными. Сам по себе рынок не обеспечивает социальной справедливости и равенства; но специальные хозяйственные и политические меры, призванные установить такую справедливость, не должны быть враждебными рынку. Примирить это непросто. Один из важнейших принципов, близких и рынку, и социальной справедливости, таков: государство (точнее, общество) помогает лишь тем, кто в данный момент сам не может справиться со своими проблемами, и помогает таким образом, чтобы в дальнейшем такой человек мог справляться с проблемами самостоятельно (помощь для самопомощи). Другими словами, социальное государство — не такое, в котором помогают бедным, а такое, в котором нет бедных и благосостояние достигнуто не столько перераспределением богатства, сколько активной и инициативной деятельностью граждан. Есть два способа обеспечить социальную защищенность большинству: государство или само перераспределяет общенародное богатство, финансируя социальные программы, или обеспечивает человека возможностью самому заработать себе на старость, на случай болезни или пожара, обеспечивая заодно и право выбора той или иной социальной услуги на рынке. Крайний вариант государства первого типа — СССР; классический вариант второго типа — США. Европа, особенно Германия, где-то между двумя этими крайностями. Социальное государство нуждается в формировании бюрократического аппарата, а он-то и не способен разглядеть индивидуальные запросы, для удовлетворения которых он был создан. Сегодня все более очевидным становится тот факт, что устрашающее явление современной жизни, бюрократизация, в немалой степени порождена самим социальным государством, а, следовательно, такое государство оказывается не способным выполнить наиболее важные задачи, которое оно само перед собой поставило. Другим последствием экспансии социального государства, по мнению многих исследователей, является изменение социальной структуры общества. Развитие социального государства привело к уменьшению значения традиционной оппозиции между имущими и трудящимися классами для структуры социальных конфликтов. Социальное положение отдельного человека и соответствующих социальных групп зависит в настоящее время все в большей степени от результатов проводимых коллективных переговоров и от политико-административных решений, то есть от социальной сферы. В результате сложились новые «обеспечиваемые» классы, социальное положение которых структурно не обусловлено ни имуществом, ни эффективностью деятельности, а зависит лишь от того, как определяются социальные критерии. В настоящее время в большинстве высокоразвитых индустриальных стран оживленно обсуждается вопрос о границах «социального государства», то есть о возможностях государства осуществлять мероприятия в социальной сфере и главным образом в связи с проблемой финансирования этих мероприятий. По сути дела, речь идет о том, что традиционная концепция социальной политики испытывает кризис. Это не случайно. Развитие социального государства с самого начала характеризовалось наличием ряда неразрешимых конфликтов между: • правовым и социальным государством (Именно приверженность правовому принципу государственности должна способствовать удержанию социального государства в определенных границах. Однако реальное развитие показывает, что сегодняшние «границы» уже завтра становятся вполне обычным общим уровнем социальных притязаний); • государственной властью и местным самоуправлением. Государство вынуждено навязывать сверху единые социальные стандарты, требуя от органов местного самоуправления их строгого соблюдения, и тем самым в определенной степени ущемлять автономию последнего, не всегда могущего в полной мере выполнять обязательства перед населением); • государственными и так называемыми «свободными» исполнителями тех или иных функций, постоянно порождающими проблемы в согласовании действий между различными организациями, предоставляющими гражданам социальные услуги; • расширением социальных выплат и, соответственно, усиливающейся жесткостью правовых норм и бюрократизацией. Наряду с отмеченными выше принципиальными противоречиями социального государства ситуация усложняется и рядом так называемых «конструктивных недостатков», которые в принципе могут быть устранены, однако требуют затраты значительных усилий и средств. К ним прежде всего относится наличие слишком тесной взаимосвязи между трудовой деятельностью и социальными гарантиями, что, в частности, влечет за собой недостаточный уровень социальных гарантий для всех не занятых трудовой деятельностью (например, домашних хозяек). Другими серьезными проблемами являются большие различия в уровне выплат между системами обеспечения в старости и недостаточная кооперация различных социальных фондов и организаций при решении общих задач. Еще одним вряд ли легко устранимым недостатком государственной социальной политики является ее неспособность достаточно быстро и гибко реагировать на быстро происходящие социальные изменения, например на изменения в структуре семей, на абсолютно новые проблемы, связанные с переселенцами и беженцами. Политико-идеологическая особенность проходившей в 1980-е гг. в большинстве западных стран перестройки социальной сферы общества заключалась в том, что официально декларировалось сохранение социального государства, фактически же ставилась цель сохранения прежде всего государственной институциональной структуры. Это новое «государство социальных гарантий» не реагирует на те особенности общественного развития, которые связаны с новым риском, новой неуверенностью, новыми формами социальной нужды. Несмотря на все эти проблемы, заставляющие говорить о продолжающемся кризисе социального государства, о необходимости поиска новых оптимальных моделей его функционирования, мало у кого возникает сомнение в том, что в процессе длительного развития социальное государство стало реальностью или перспективой всех стран Европы. Социальное государство наряду с рыночной организацией экономики и представительной демократией является одним из основных элементов структурного единства Европы. Однако институты социального государства способствуют также и национальному многообразию, так как регулирование в социально-политической области в разных государствах, как и прежде, происходит в самых различных вариантах. И, хотя увеличение социальных расходов было общим для всех стран, далеко не везде оно было одинаково резким. 7.2.3.8. Природа современного российского государства Статус социального государства официально закреплен в конституциях Германии, Испании, Франции и других государств, в т. ч. России. Конституция РФ (1993 г.) провозглашает, что «РФ — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). Это, конечно, слишком общая цель, ключевым и самым сложным понятием которой является «достойная жизнь». Однако часть 2 ст. 7 дает некоторую расшифровку обязанностей государства. Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности российского государства: • охранять труд и здоровье людей; • устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда; • обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам; • развивать систему социальных служб; • устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Такой перечень социальных обязанностей государства явно отстает от общепризнанных в конституционной теории и практике развитых стран. Однако введенный в Конституцию термин «социальная защита», хотя не обязательно связанный только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве. Представляется упущением отсутствие в конституционном тексте формулировки «социально ориентированная рыночная экономика», что было бы существенным дополнением и раскрывало содержание социального государства. Реальная жизнь в России еще дальше отстоит от стандартов социального демократического государства, чем Основной закон страны. Причиной этого являются как объективные проблемы переходного состояния, так и в большей степени политика руководства страны и менталитет населения. Провозглашая Россию социальным государством, авторы Конституции воспринимали эту характеристику скорее как литературно-популистскую, чем социально-политическую. Это еще один парадокс новейшей истории России. Понятие «социальное государство» для нас такая же виртуальная реальность, как и понятие «коммунизм» для поколения 1960-х гг. Как известно, исторические часы в России показывают «не европейское время». На протяжении веков в Российском государстве лишь иногда наличествовали элементы правовой государственности. Для страны (до момента основания Российской Федерации) была характерна цепь этапов государственного развития, основанного на собственно властных принципах, правовом нигилизме, господстве произвола, бесправности индивида и слабых, коррумпированных, выхолощенных правовых институтах. Требований прав и свобод на протяжении ряда десятилетий совсем не было слышно. Советское государство было классическим неправовым государством, основанным на реализации исключительно властных принципов; было полной противоположностью «правового государства». Вместо разделения властей царила концентрация власти, формально — в Верховном Совете, реально — в руководстве партией и государством. Вместо подчинения исполнительной власти Конституции и законам бюрократия переиначивала по-своему всю иерархию норм так, что постановления и инструкции фактически оказывались важнее других видов правовых норм. Государственное управление осуществлялось не в соответствии с концепцией прав человека. Существовали лишь гражданские права, имевшие значение в зависимости от политической целесообразности и остававшиеся незащищенными в случае их конфликта с интересами партии и государства. Суды и судьи были содержательно и персонально зависимы от исполнительной власти, по определению «партийны» и практически подчинены указаниям сверху. Непоследовательные экономические реформы, результатом которых стал многолетний период экономической депрессии, повлекли за собой резкое ухудшение условий жизни большинства населения, появление новых категорий граждан, нуждающихся в оперативной помощи. Расширение перечня и стремительный рост социальных рисков привели к краху советской системы соцобеспечения на новом этапе развития общества. Иного пути, кроме срочной трансформации механизмов защиты, переориентированной с государственного патернализма на личную ответственность граждан, с социального обеспечения на социальное страхование, просто не было. В итоге за период с 1991 по 2007 гг. сложилась противоречивая, эклектичная, сохраняющая старые механизмы и включающая новые элементы система государственной социальной защиты. Условно она подразделяется на три относительно самостоятельных блока: • социальное страхование, предназначенное, в первую очередь, для трудоспособного населения; • социальное обеспечение, призванное поддержать главным образом нетрудоспособных; • социальную помощь, оказываемую только малоимущим гражданам. Были ли надежды на другой результат? Вряд ли. Ни Россия дореволюционная, ни Россия социалистическая не имели опыта функционирования эффективных систем в сфере социальной защиты, в частности института социального страхования. Проблемой сегодняшней России является осуществление кардинальной смены одной крайней модели социального государства на другую, то есть резкий переход от максимально огосударствленной, перераспределительной социальной политики к полностью либерализованной, индивидуализированной социальной политике. Как результат на сегодняшний день можно констатировать резкое обострение противоречия между тенденцией к сокращению объемов непосредственной государственной социальной помощи и предельным увеличением спроса на нее со стороны населения в условиях практической неразвитости, слабости негосударственных институтов социальной поддержки и обеспечения. Неспадающая острота этого противоречия заставляет сегодняшних политиков задумываться над целесообразностью полной либерализации социальной политики в России и метаться между различными моделями социальной политики и механизмами их реализации при решении конкретных социальных проблем в режиме «пожарной помощи». На самом начальном этапе экономических реформ, в 1991—1992 гг., перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано. Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований и оптимизации, а социальную политику — как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности новой системы были выбраны только экономические показатели. Развитие же социальной сферы либо улучшение каких-то ее отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т. п.) даже не называлось в качестве явной цели реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах. С тактической и прагматической точки зрения выбор в пользу приоритетности экономической политики над социальной на начальном этапе реформ для российского государства был оправдан, так как в отличие от экономики, где в начале 1990-х гг. кризисные явления заявляли о себе со все большей остротой и очевидностью, в социальной сфере существовал достаточный запас прочности. Но время показало, что стратегически выбор был неверен, так как социальный запас прочности у общества оказался исчерпаемым, а социальная цена реформ — очень высокой. В конечном итоге сегодня стало ясно, что именно социальные последствия и издержки реформ оказались главным тормозом дальнейших экономических и политических преобразований в обществе. Расчет на то, что либерализация экономики приведет к кардинальному изменению отношения граждан к государству, заставит их не ждать помощи от государства, а использовать свои возможности для получения дополнительных доходов в новой институциализированной структуре их источников, оправдался лишь частично. Небольшой рост трудовой активности населения на начальном этапе реформ за счет возникновения новых сфер и видов деятельности и появления новых источников дохода не оказал существенного влияния на социальную ситуацию в стране в целом и не привел к предполагаемому росту уровня жизни в России. Введение новых «правил экономической игры» без осуществления дополнительных вложений в социальную сферу и без институциальных изменений в ней привело к тому, что уже к 1994 г. стало очевидным истощение социальных ресурсов в обществе. И те запасы прочности в социальной сфере, которые на начальном этапе экономических преобразований действовали как социальные амортизаторы, постепенно превратились в факторы, обостряющие социально-экономический кризис в России и тормозящие дальнейшие преобразования. Подход, основанный на голом экономическом прагматизме, отодвинул на задний план и социальный прогноз, и социальную экспертизу управленческих решений и действий в экономической сфере. Предприятия среднего и мелкого бизнеса, также составляющие «живую ткань» гражданской жизни, либо поглощаются крупными, сращенными с государственным аппаратом финансово-промышленными группами, либо умирают под действием налогового и финансового прессинга государственной власти. В результате уничтожается сектор «второй экономики», а вместо главных принципов гражданской жизни (конкуренции, индивидуализации и сотрудничества) утверждается монополизм экономической и политической власти. Только благодаря компенсирующему эффекту ряда институциальных нововведений (а в точнее, неинституциальных) — развитию «неформального сектора экономики», неучтенной занятости, неучтенному объему работ и услуг, осуществляемых населением, а также благодаря силе социальной инерции и психологической усталости общества, пока удается избегать открытого кризиса системы и острого социального взрыва. Очевидное обострение социального кризиса в обществе и резкое снижение качества жизни населения России заставило правительство начать корректировку курса реформ, рассматривать социальную политику как существенное и приоритетное направление деятельности государства. Это связано с тем, что просчеты в социальной политике делают невозможным дальнейшее осуществление экономических реформ из-за общего снижения уровня человеческого потенциала в обществе вследствие деквалификации, люмпенизации, ухудшения здоровья, депопуляции населения, а также из-за значительного сужения социальной базы реформ и распространения антиреформаторских настроений. Сегодня стало очевидным, что политика государства не может строиться только на экономической парадигме, при отсутствии социальных ценностей и показателей. Производительность труда, которая имеет решающее значение для экономического роста, в первую очередь зависит от уровня образования, квалификации, мотивации и состояния здоровья работников. Поэтому экономическому росту, социальной справедливости и политической стабильности в обществе прежде всего будет способствовать сохранение и развитие человеческого капитала и приспособление его к новым рыночным условиям. Показателем зрелости гражданского общества является не только наличие собственной структуры, но и массовость участия в его развитии населения. При этом формирующим стержнем гражданских отношений выступают персонифицированные отношения собственности («частная собственность»). Чем большее число людей втянуто в эти отношения и является собственниками, тем крепче и стабильнее гражданское общество, тем уже функциональное поле государства. Показателем этого является удельный вес «среднего класса» в социальной структуре (по оценкам экспертов, его доля должна составлять до 60 % населения). В условиях современной России, при наличии огромной бюджетной сферы, когда единственным источником существования оказывается заработная плата, говорить о массо- видности гражданских отношений пока не приходится (по некоторым оценкам, доля российского «среднего класса» составляет лишь 8—10 % населения). Реформирование общественных отношений в России сопровождалось острым противоречием: от отношений сверхэксплуатации, из-за которых пострадал социализм, надо было перейти к «нормальным» капиталистическим отношениям. Но качество труда в России и многие организационные моменты не позволили этого сделать. В результате реформы стали развиваться в значительной мере за счет снижения жизненного уровня большинства россиян. Получили развитие процессы «мультиэксплуатации», которые превратились в серьезную социальную проблему. В этих условиях государство не может не брать на себя обязанностей по поддержанию прожиточного минимума хотя бы на физиологическом и социальном уровне. В то же время меры такого рода нельзя назвать адекватными понятию «социальное» государство. Дело в том, что оплата труда в современной России не в состоянии обеспечить работающих и членов их семей самым необходимым, поэтому в той или иной мере это приходится делать государству. Но это не социальная деятельность в чистом виде, а сохранение социальных функций тоталитарного государства, которое осуществляло эксплуатацию населения и в целях экономии выполняло многие социальные функции непосредственным образом. Для нашего общества и государства остается открытым вопрос о том, какая именно модель развития человеческого капитала (модель социальной политики) будет использоваться и станет наиболее адекватной российским условиям. Но уже сегодня очевидна необходимость коренных изменений в обязанностях государства, предприятий и личности, необходимость активизации деятельности государства в социальной сфере и регулировании социальных процессов. Удастся ли гражданам России уже в среднесрочной перспективе создать прочный порядок, основанный на принципах демократии, рыночной экономики, прав человека и правового государства? Тема «Россия и правовое государство» очень актуальна. Но при этом следует избегать двух полярных утверждений: «превращение России в правовое государство не состоялось» или же «она уже правовое государство с «пока» остающимися небольшими недостатками». Оба утверждения исходят из неверных представлений и масштабов прежде всего того, что правовое государство можно сначала ввести как пакет законов и лишь потом, в течение ряда лет, «выстроить» его. То, что это представление полностью противоречит историческому опыту Европы, не принимается во внимание или вытесняется по причине политической слепоты, нетерпения или же незнания. Именно поэтому неизбежны разочарования, которые приводят, как правило, к новым заблуждениям. Перед Россией стоит трудная задача — привести оплату наемного труда, его качество и количество в соответствие с мировым рынком. Только тогда можно говорить о положительном результате реформирования, но до этого состояния России еще очень далеко. Государственная власть, какой бы она ни была, не сможет в ближайшее время гармонизировать процессы производства и потребления, поэтому в ближайшем будущем государство в России не может стать социальным.
<< | >>
Источник: Зуляр Ю. А.. Политология: Базовый курс : учеб. пособие : в 2 т. Т. 1. 2008

Еще по теме 7.2.3. Социальное государство:

  1. § 7. Экономические и социальные права
  2. § 2. Права человека и формирование правового государства в России
  3. Глава VII Права человека и социальное государство
  4. § 1. Причины и условия формирования социального государства
  5. § 2. Пути формирования социального государства в условиях реформирования экономических отношений в России
  6. B.C. МАЛАХОВ Гражданство как объект социальной и философской теории: критическое введение
  7. 1. Что такое предмет теории права и государства?
  8. 98. Что такое социальное государство?
  9. § 4. Функции государства
  10. § 2. Современные подходы в понимании правового государства
  11. § 4. Правовое социальное государство в политической системе общества
  12. § 5. Правовое социальное государство и гражданское общество
  13. § 6. Современное социальное (постбуржуазное) право
  14. 90. Понятие социального государства и его развитие в России
  15. КОНСТИТУЦИЯ РФ - ОСНОВНОЙ ЗАКОН ГОСУДАРСТВА. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ