8.2.1. Сущность, статус и образ действия современных партий
Партия, будучи таким же посредником в отношениях населения с государством, как и группы интересов, обладает по сравнению с последними значительной спецификой. Более того, функциональные и организационные особенности этой политической общественной организации до сих пор служат предметом теоретической полемики относительно ее происхождения и роли в политическом процессе. Возникают ли партии вследствие воплощения естественного для человека духа противоречия (Т. Гоббс [22]) или являются частным случаем политических ассоциаций, формирующихся на основе свободного выбора человека (А. де Токвиль [89]); стремятся ли они подчинить себе все проявления политической активности человека (М. Я. Острогорский [70]) или же являются механизмами продвижения к власти лидеров (М. Вебер [14]) — все это и сегодня является предметом горячих дискуссий. 8.2.2.1. Отражение интересов определенной социальной группы (представительство) В идеале цель партии состоит в реализации представительства в политической системе тех слоев населения, интересы которых она выражает. Осуществляя представительство различных социальных групп, слоев, сословий, интересов, партии соединяют общество и государство в неразрывное единое целое. Большое значение имеет то, что в современном сложном и высокоразвитом индустриальном обществе люди со своими особыми интересами, устремлениями, ориентациями, установками могут участвовать в политической жизни в качестве членов различных союзов, объединений, партий. Это относится как к правящим партиям, так и к большинству партий, остающихся в оппозиции. Партии же, принципиально не приемлющие существующую систему, либо постепенно отодвигаются на периферию политической жизни, либо вовсе исчезают с политической арены. Жизнестойкость и успех многих левых партий в индустриально развитых странах, которые первоначально не принимали существующую систему, не в последнюю очередь определяются тем, что они в конечном итоге в той или иной форме интегрировались в эту систему. Итальянский политолог Х. Портелли [19, 143] выделяет три фазы процесса интеграции: • сплочение сил и обращение к конкретным проблемам; • признание существующих институтов; • трансформация самих партий. Становясь частью системы, партия вынуждена сдерживать свою радикальность и усваивать реальные условия борьбы за голоса избирателей и за политическую власть, выдвигать более умеренные платформы. Политические партии возникли и развивались одновременно с системой выборов и идеей представительства. Более того, идея представительства имела ключевое значение для формирования современной теории демократии и, соответственно, ее важнейших принципов — политического плюрализма, наличия партий, избирательной системы. Понятие «представитель» используется во многих значениях. Например, говорят о конкретном человеке как «типичном представителе» своей нации, профессии, социальной группы, о представителе такой-то страны, представителе главы государства, торговом представителе той или иной компании. В политическом лексиконе же под терминами «представитель», «представительство» подразумевается принцип делегирования полномочий определенной группой лиц или партий конкретному человеку, организации, органу для отстаивания своих интересов в структурах власти. Если в ХК — начале XX вв. каждая партия создавалась для защиты интересов определенной социальной группы, то сегодня ситуация принципиально изменилась. Примерно с середины XX в. крупные партии в развитых странах стали получать на выборах поддержку избирателей, относящихся к различным группам населения. Американский политолог М. Роскин [79] подчеркивает, что сегодня в США принадлежность к какой-то политической партии не имеет принципиального значения. У Республиканской и Демократической партий много общего в том, что касается основных ценностей, идеологии и политических программ. Результаты выборов обычно зависят от личности кандидатов, а не от партийной принадлежности. Именно институт представительства сделал возможным формирование республиканской или демократической формы правления в масштабах национального государства. Более того, утвердилось мнение, согласно которому такая форма правления тесно увязывалась с национальным государством. «Чем меньше общество, — писал Дж. Мэдисон [90], — тем меньше возможностей для появления четко очерченных партий и интересов и тем чаще большинство окажется в одной и той же партии». При расширении площади и увеличении населения получается «большое число партий и большее разнообразие интересов». Принципы представительности и выборности представителей различных социальных групп в законодательные или иные органы власти по самой логике вещей поставили вопрос об инструментах и средствах политической реализации этих принципов. В качестве таких инструментов постепенно во всех индустриально развитых странах утвердились политические партии. Важно учесть формирование не только идеи партии как инструмента реализации политического процесса, но и идеи партии как законной оппозиции. Другими словами, признание законности разнообразных интересов в обществе обусловливало признание законности политических инструментов в лице партий, призванных представлять эти интересы в системе власти. Связанный с институтом представительства принцип выборности должностных лиц в ведущих органах власти обеспечивал избирателям возможность выбора между альтернативными политическими курсами и лидерами, призванными представлять избирателей, выступающих в поддержку той или иной альтернативы. Именно при таких условиях партии и партийная конкуренция стали играть ключевую роль. Постепенно получила признание мысль, что в политической борьбе партия приобретает дополнительную силу в результате критики со стороны другой партии и что партия только теряет, когда оппозиция слишком слаба. Однако в Европе некоторые партии стремятся в значительной мере сохранить свое политические лицо. Электорат социал-демократов предполагает, что в случае прихода к власти этой партии усилится влияние профсоюзов, возрастут расходы на социальные нужды малообеспеченных слоев населения, престарелых, больных, безработных, молодежи. ХДС в ФРГ и Консервативная партия Великобритании не скрывают свою тесную связь с крупным капиталом, открыто защищают интересы деловых кругов. Избиратели голосуют за такие партии в тех случаях, если они уверены в их сильной экономической политике, способной повысить деловую активность в стране (при условии защиты социальных интересов большинства). При утверждении и институционализации современных политических, в том числе и партийных, систем принципиальное значение имело то, что большинство (во всяком случае, конституционных и парламентских) партий, предлагая свои политические курсы, не подвергали сомнению определенный комплекс политических, государственных и правовых принципов, легших в основу формировавшейся политической системы. Несмотря на различия по широкому спектру идей и концепций общественного и государственно-политического устройства, большинство политически активного населения разделяло идеи конституционализма, свободы вероисповедания, свободы слова и печати. Соблюдение и реализация этих принципов создавали предпосылки для признания каждой из противоборствующих сторон «законности» существования противной стороны. Принцип представительства приобретал большую актуальность вследствие того, что по мере наращивания оборотов процессами социально-экономического и политического развития, неуклонно расширялось вовлечение в политический процесс широких слоев населения, которые раньше как бы оставались в стороне от политических споров и конфликтов. О возросшей роли народных масс в общественнополитической жизни свидетельствует хотя бы тот факт, что постепенно в большинстве стран мобилизация массовой поддержки тех или иных политических программ или же отдельных политических лидеров постепенно приобретала решающее значение. Более того, политические партии первоначально сформировались как средство организации такой поддержки. Таким образом, при плюрализме интересов индивидуумов любой социальной группы связывать партию только с одной из них, говорить о ее классовой, этнической или конфессиональной сущности нет возможности. Такова реальность, даже если на этом настаивает сама партия, как бы она себя ни называла — рабочей, крестьянской, немецкой, арабской, католической, исламской и т. п. Любая партия объединяет людей не по социальному положению, этнической или религиозной принадлежности, а по их политическим интересам, которые у людей одного слоя, даже живущих и работающих вместе, бывают весьма разными. 8.2.2.2. Характер и сущность организации партии Выполнение партией своих функций обеспечивается ее организацией. Партии присущи самодеятельные и добровольные начала. Без них не обходится ни одна из организаций, хотя эти начала являются относительными: часть людей вступает в партию под давлением обстоятельств, других людей или власти. Первые протопартии строились в основном по личностно-вождистскому принципу и существовали уже в античности и средневековье. С активизацией роли партий в политической борьбе, ростом их организованности, представления о партиях как союзе единомышленников дополнились другими аспектами. Партия стала рассматриваться как социальный механизм, где доктрина и организационная структура служат достижению политических целей. Партии все настойчивее и изощреннее добивались объединения единомышленников, но делали это неодинаково. Стало очевидно, что чем радикальнее выдвинутые цели и больше насилия требуется для их достижения, тем более прочной и способной к ударам, более «боевой» становится организация, и наоборот. Целями и средствами достижения выдвинутых целей определяются структура и характер организации партии. Эффективность решения поставленных задач в немалой степени зависит от того, придерживаются партии прагматического или идеологического стиля деятельности. Первый, в частности, предполагает постоянную нацеленность партий на поиск любых возможностей для достижения конкретных целей. При таких условиях идеологические ограничения не играют существенной роли, и ими легко жертвуют при достижении различного рода соглашений, образовании коалиций и т. д. В конечном счете, такой прагматизм всегда предполагает использование по преимуществу консенсусных технологий борьбы за власть, что повышает политическую стабильность общественного развития. Идеологизированный стиль партийной деятельности, основываясь на постоянной защите идеалов и принципов, неизбежно приводит к нарастанию конфликтности политического процесса. Если идеологии сформированы на антагонистических ценностных основах, то межпартийная полемика ведет к поляризации и резкой конфронтации сил, участвующих в отношениях власти. Как показывает опыт, приверженность партий, получивших статус правящих, идеологическому стилю грозит серьезными изменениями в характере управления и системе организации политической власти. В частности, как это было во всех тоталитарных режимах: постепенное превращение идеологии господствующей партии в монопольную систему идейной ориентации всего общества предопределило срастание этого института с государством. Тем самым такого рода партии вышли за рамки своего функционального назначения в политическом процессе, утратив общественно-политическую природу и превратившись во всевластного монстра, способного лишь на насилие и административный диктат. Совокупность целей, средств их достижения, приоритетности и вариантов решения политических проблем составляет содержание политического курса партии. Он фиксируется и корректируется в ее программных документах. От целей, условий, а также величины и качества политической силы зависят возможности партии использовать разнообразные способы борьбы: ненасильственные и насильственные. К первым относятся: • убеждение, проведение опросов, призывы, петиции; • митинги и демонстрации, волеизъявление на референдумах и выборах; • различные формы несотрудничества — социального, экономического, политического, в т. ч. стачки и бойкоты, мирные интервенции — пикетирование и патрулирование, проведение расследований; • создание параллельных структур — экономических, политических, вплоть до параллельного правительства. Если политическую организацию не сломят репрессии и она не поддастся на провокации, то ненасильственными средствами партия может добиться очень многого — привлечь на свою сторону широкие массы и даже большинство населения, парализовать и даже вынудить изменить управление и власть. Широко известны насильственные способы борьбы, используемые многими партиями. К ним относятся: • захват зданий, предприятий и учреждений, кварталов, населенных пунктов и территорий, СМИ и государственных органов; • создание вооруженных групп и проведение вооруженных демонстраций; • вооруженные восстания; • партизанские военные действия; • гражданские войны. Нередко насильственные способы борьбы сочетаются с ненасильственными, но тогда уже на их успех рассчитывать не приходится; они оказываются лишь придатком насильственных, ведущих, как правило, к жертвам и разрушениям. Использование насильственных способов борьбы стало особенно опасным в странах, где накоплено ядерное и химическое оружие, имеется много атомных и химических предприятий и запасов. Вольное или невольное повреждение таких объектов чревато экологическими катастрофами и гибелью миллионов людей, что многократно превышает цену любых политических целей и лишает борьбу смысла. Тем не менее насильственные средства используются многими партиями в целом ряде стран — от Азербайджана, Таджикистана, Грузии и России до Палестины, Ливана, Алжира, Испании, Мексики и африканских стран. Сущность партий определяется и их отличием от других общественных организаций. Различий много, но выделим основные. Во-первых, непосредственная цель политических партий — овладение властью или участие в ее реализации. Такую цель не преследуют все другие общественные объединения (группы давления, группы интересов, общины, секты и др.). Непартийные организации ставят задачу решить свои проблемы в рамках сложившегося режима правления. Партии же, выдвигая собственные программы решения внутри- и внешнеполитических задач, могут ставить вопрос об изменении политической власти в стране. Во-вторых, все политические партии в отличие от других общественных организаций всемерно стремятся к обеспечению широкой их поддержки населением во время избирательных кампаний. В-третьих, политические партии рассчитаны на длительный срок деятельности (в отличие, например, от общественных движений, которые, достигнув определенной цели, исчезают с исторической арены, от групп давления, групп интересов). Даже достигнув поставленной цели (завоевание власти), политические партии продолжают свою деятельность, направляя ее в русло удержания, реализации власти в целях претворения в жизнь выдвигаемых программ. Анализ конкретной политической практики показывает, что сущностными признаками любой политической партии являются: • стремление использовать власть в соответствии со своим видением решения политических и других общественных проблем; • идейно-политическая ориентация; • самодеятельные и добровольные начала. К характерным признакам партии также относятся: • наличие руководящих органов, партийного аппарата, в той или иной степени разветвленной сети местных организаций, осуществляющих непосредственное руководство работой рядовых членов; • наличие программы партии, отражающей ее основные цели и средства их достижения; • агитационно-пропагандистская работа по привлечению и расширению численного состава партии и ее сторонников. Американский политолог Дж. Ла Паломбара [56] выделил четыре конституирующих партию элемента: • идеологию (всякая партия есть носитель идеологии); • организацию, т. е. относительно продолжительное по времени объединение людей; в отличие от клиентелы (группы вокруг лидера) партия является институтом; • цель — завоевание и осуществление власти; • стремление обеспечить себе поддержку народа (вплоть до членства или активного членства (активисты) в ней). 8.2.2.3. Институционализация политических партий Процесс институционализации партий способствовал повышению их роли и значения в политической системе общества. Институционализация политических партий определяется как процесс, с помощью которого эти организации и происходящие в них процессы приобретают ценность и стабильность, а также общественное и государственное признание и легитимность. В качестве основных средств институционализации деятельности политических партий выступают прежде всего нормативно-правовые акты, начиная от конституций развитых стран и заканчивая решениями местных административных органов. В большинстве государств институционализация политических партий проходила в различных формах: • в рамках конституционного законодательства (ФРГ, Италия, Франция, Греция, Португалия, Испания, Никарагуа, Бразилия и др.); • законов о финансировании деятельности партий (Австрия, Швеция, Финляндия, Япония и др.); • избирательного законодательства (США, Мексика и др.); • судебного решения (в США обретение партиями своего статуса произошло с помощью решений Верховного суда) и др. Среди основных направлений процесса институционализации функционирования партий можно выделить следующие: • регламентацию их структуры и внутриорганизационной деятельности; • закрепление функций политических партий; • фиксацию их основных целей и задач; • регулирование процесса отбора и прохождения партийных кандидатов; • установление порядка (процедуры) участия партий в избирательных кампаниях, регулирование финансовых аспектов деятельности политических партий и др. С точки зрения регулирования процесса создания партий, страны можно разделить на три группы. К первой относятся те страны, в которых порядок образования партий не урегулирован правом. Их организация трактуется как частное дело граждан и осуществляется на основе свободы объединений. Партия считается существующей уже в силу провозглашения самой себя в качестве таковой. В современных условиях государств, следующих либеральным традициям прошлого века, становится все меньше. Сегодня к ним можно отнести лишь такие страны, как Великобритания и Новая Зеландия. Во вторую группу входят страны, законодательство которых не требует формальной регистрации партий в каком-либо государственном органе. Организация приобретает статус партии лишь после предоставления в компетентные органы строго определенных документов (программы, устава, сведений о правлении). К таким государствам можно отнести ФРГ, Австрию и другие. В Великобритании, Швейцарии, Австралии, Канаде и других странах нет специальных законов о партиях. На них распространяются общие положения конституции или законов о союзах, в соответствии с которыми любая группа граждан вправе создавать партии, если их цели и задачи не противоречат конституционным основам государства. Часто эти законы представляют собой довольно объемистые кодексы, детально предписывающие функции партий на общенациональном и местном уровнях. Эти предписания, в частности, включают: • процедуры и правила избрания делегатов на партийные съезды или конференции; • сроки и порядок их проведения, процедуры избрания должностных лиц партийной организации; • порядок внесения кандидатов партии в избирательные бюллетени и избрания делегатов на общенациональный съезд; • правила расходования денег партийными кандидатами на политические кампании; • порядок и сроки проведения избирательных кампаний и выборов и др. Третью группу составляют страны, в правовых актах которых предусмотрена обязательная регистрация политических партий. В большинстве стран статус и деятельность партий регулируются специальными законами или конституционными нормами. К ним относится, например, закон о партиях, принятый в ФРГ в 1967 г. Он призван регулировать конституционно-правовой статус партий, их цели и задачи, принципы внутренней организации, механизмы и процедуры участия в выборах и т. д. В таких странах полномочиями регистрации политических партий наделяются различные государственные органы — Министерство внутренних дел (Испания, Италия, Франция), Министерство юстиции (Бельгия, Нидерланды), государственные секретари штатов (штат Миссури в США). Во многих странах партии регистрируются органами, создаваемыми для проведения выборов (Индия, Мексика, Швеция). В ряде стран регистрация партий возложена на судебные органы — на представителя Верховного Суда (Португалия), на Высший избирательный суд (Бразилия). В большинстве стран (за исключением Никарагуа) предварительного разрешения со стороны государства на создание партий не требуется, вместе е тем для официальной легализации они должны отвечать четко зафиксированным формальным и материальным требованиям. Формальные требования включают наличие собственного наименования, эмблемы. Законодательство практически всех государств предписывает, чтобы наименование новой партии отличалось от уже существующих, чтобы в названиях, а также в эмблемах не было сходного с государственными и религиозными символами. В некоторых государствах для регистрации партии требуется поддержка определенного числа граждан. В Швеции при регистрации для выборов в риксдаг необходимо набрать не менее 1,5 тыс. подписей избирателей, в Португалии партия обязана предоставить подписи 5 тыс., избирателей. В США законодательство 20 штатов устанавливает абсолютное число подписей, которое необходимо собрать, чтобы получить статус партии; в Иллинойсе — 25 тыс. подписей, в Алабаме — 5 тыс. В ряде стран, чтобы иметь официальный статус партии, организация должна насчитывать определенное количество членов (1000 членов-учредителей в Венгрии, в Мексике — 65 тыс.). В Индии регистрации подлежит партия, занимающаяся политической деятельностью не менее пяти лет и собравшая 4 % голосов на общенациональных выборах (получив статус всеиндийской) или на выборах в штате (статус региональный). Партия, зарегистрированная как региональная в четырех штатах, автоматически получает статус всеиндийской партии. В некоторых странах заинтересованные в регистрации организации должны представить ряд документов и материалов, например устав и программу (ФРГ, Португалия, Бразилия и др.). Исключение составляет Швеция, закон о выборах которой не требует каких-либо документов, кроме письменного заявления с просьбой зарегистрировать партию. К требованиям, предъявляемым к партиям при регистрации и в ходе их последующей деятельности, относятся также принципы их организационного построения и функционирования. Как правило, законодательство обязывает, чтобы партия строилась на демократических принципах, не допускающих, в частности, отказа в принятии в нее или исключения из нее лиц в силу национальной принадлежности, пола и расы. Необходимо, чтобы основные вопросы партийной жизни решались на собраниях всех членов или представителей всех членов партий, чтобы она регулярно обнародовала все основные партийные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и расходования денежных средств. Законодательство о партиях, как правило, определяет условия и пределы деятельности политических партий. Во многих странах в качестве политической партии может функционировать лишь такая организация, устав и программа которой не противоречит конституционным нормам. Партия не должна призывать к насильственному свержению существующего строя и создавать военизированные и полувоенные организации. Ее деятельность не может быть направлена против суверенитета или территориальной целостности страны и единства нации, прав и свобод граждан. Партия не имеет права разжигать расовую, национальную и религиозную вражду и т. д. В ряде стран предусмотрена возможность принудительного роспуска партий государством (ФРГ, Франция, Португалия и др.). В большинстве из них решение выносится соответствующим судебным органом, или судом общей компетенции, или специальным судом. В Венгрии действующая партия может быть распущена решением Конституционного суда, а в ФРГ — решением министра внутренних дел, в Швеции и Мексике утрата регистрации (вычеркивание названия партии из специального реестра) означает и утрату статуса партии. Однако это не влечет обязательного роспуска организации с конфискацией имущества (теряются только права и привилегии партии). 8.2.2.4. Партия как опора демократической системы В современных либерально-демократических системах партии, как правило, выступают в качестве носителей, конкурирующих друг с другом политических курсов, не ставя под сомнение законность существующего конституционного строя, основополагающих прав и свобод граждан, утвердившиеся и общепринятые в данной стране правила политической игры и т. д. Признание и соблюдение этих принципов создают предпосылки для согласия каждой из противоборствующих сторон «законности» существования противной стороны. Поэтому естественно, что в сознании широких слоев населения утвердилось отношение к партиям как важнейшим структурным и функциональным элементам политической организации общества.