§3. Алгоритм кипрского конфликта и перспективы урегулирования на современном этапе

По мнению автора, вычленение подсистемы отношений по поводу кипрского конфликта обосновано констатацией в нем крупного узла международного взаимодействия - затяжной проблемной оси, которая, словно нанизывая на себя разнообразные географически удаленные друг от друга элементы, по-особенному структурирует их взаимосвязи, существенно меняя и дополняя конфигурации традиционных межгосударственных отношений как на двустороннем, так и многостороннем уровнях. Территориальная привязка к региону тут не так важна: логика кипрского конфликта зависит менее от роли близких географически государств Ближнего Востока и Северной Африки, а более от таких акторов, как США, Великобритания, Россия, НАТО, ЕС, ООН. Иными словами, структурообразующим фактором служит не региональное измерение подсистемы, а наличие в ней долгоиграющей неурегулированной темы, своего рода "сюжетного шарнира" отношений множества международных субъектов.

Полувековой опыт существования кипрской проблемы свидетельствует об устойчивости сложившегося вокруг нее комплекса политического взаимодействия.

Рассуждая в подобном ключе о международно-политических подсистемах, включая существующую вокруг кипрского конфликта, можно предположить, что для них, помимо двух указанных механизмов, характерно присутствие третьего вида регуляторов, которые можно было бы назвать интервенционистскими. Имеются в виду внешние по отношению к подсистеме макросистемные акторы, которые, предпринимая определенные действия по защите своих глобальных или частных интересов, регулируют тем самым отношения внутри конкретной подсистемы. Особенность этого вида регуляторов заключается в том, что их "включение" обусловлено не логикой подсистемы, а соображениями и интересами внешних по отношению к ней сил. Примером интервенционистского регулирования может служить, в целом, практика поведения супердержав в эпоху "холодной войны", когда глобальные интересы побуждали СССР и США подключаться к регулированию отношений в тех или иных региональных подсистемах.

Исследование международно-политического взаимодействия вокруг Кипра, предпринятое в предыдущих разделах настоящей работы, позволяет на основе выявленных между его субъектами устойчивых связей построить модель подсистемы кипрского конфликта.316

Великобритания

СССР/ Россия

США

Многослойность и разнохарактерность конфликтогенных элементов, составляющих различные взаимосвязанные аспекты кипрской проблемы, обусловливают ее разноуровневую структуру.

Особенность противостояния кипрских общин объясняется, как было продемонстрировано, конфликтом их "основных" интересов, воспринимаемых и греками-, и турками-киприотами как жизненно важные для обеспечения самого своего существования. На протяжении эволюции кипрской ситуации ни одна из сторон, даже с учетом проекции на остров мощи Греции и Турции, не смогла - в силу разных причин - навязать свою волю силовым путем. В то же время в ходе разноформатных переговоров ни один из предлагаемых вариантов урегулирования не представил развязок, которые удовлетворяли бы "основные" интересы общин лучше, чем соблюдение статус-кво. В результате произошла консервация ситуации, а межобщинные переговоры свелись, по большому счету, к повтору заявленных позиций. При отсутствии на острове "болезненного пата" переговорные механизмы оказались неэффективными, а на некоторых стадиях развития кипрской ситуации возобладали методы силового ее регулирования, отодвигавшие несиловые способы на второй план.

Противоречия и страхи кипрских общин317 пронизали, словно лучи, комплекс отношений Греции и Турции, выводя отдельные локализованные в пределах

А

острова вопросы безопасности на уровень взаимодействия Афин и Анкары.

С учетом сказанного, модель развития кипрского конфликта как стабильного комплекса международно-политических отношений можно представить следующим образом - в виде трехуровневого пошагового алгоритма ответа подсистемы на поступающий вызов. Избранный уровень обобщения призван стать квинтэссенцией всего приведенного ранее анализа и дать возможность проверить дееспособность выстраиваемой схемы посредством введения в нее - вместо абстрактного «вызова» - конкретных событий и действий тех или иных субъектов и в исторической ретроспективе кипрского противостояния, и в прогностической проекции на будущее.

Итак, входящий импульс сначала обрабатывается, как правило, на внутрикипрском уровне. В связи с изложенными выше особенностями конфликта основных интересов на Кипре, позитивный вброс (новая инициатива по урегулированию, «мерам доверия» и т.д.) гасится, как правило, уже тут - в формате позиционного и в итоге безрезультатного межобщинного диалога. Даже в случае, когда импульс навязывался сверху вниз («замирение» по плану К.Аннана), его поддержка внешними субъектами кипрского урегулирования318 не могла пересилить структурную жесткость межобщинных внутрикипрских противоречий.

Негативный импульс, т.е. попытка сторон на самом Кипре посредством демонстрации силы или ее использования резко изменить в свою пользу статус- кво, обязательно втягивает в дело Афины и Анкару, подключая к ситуации второй уровень подсистемы.

Если же при обработке негативного импульса обе стороны второго уровня кипрской ситуации (или одна из них) рассчитывают на победу, то тогда стихийный механизм регулирования не срабатывает, и кризис эскалирует до грани военного противостояния. Тогда стремление подсистемы кипрского конфликта к равновесности, естественно присущее ей, как и любой другой системе, требует вмешательства дополнительных регуляторов - субъектов внешнего уровня, прежде всего «великих держав». Неоднократное подключение интервенционистских регуляторов, США или СССР/России, как к силовым, так и, впрочем, несиловым ситуациям321 свидетельствует о нежелательности для них - или одного из них - радикального изменения баланса сил вокруг Кипра. Именно их позиция в немалой мере позволила избежать крупномасштабной греко-турецкой войны за весь исследуемый период.322

Таким образом, исторически ведущую роль в механизме реального регулирования подсистемы кипрского конфликта играли во второй половине XX века стихийные и интервенционистские регуляторы. Переговоры и консультации под эгидой ООН (инструмент институционального регулирования) были при существующей специфике конфликта интересов общин неэффективны. Наращивание силового прессинга задействовало стихийный. инструмент регулирования: оценка соотношения военных возможностей общин с учетом проекции мощи Греции и Турции на остров определяла, пойдут ли стороны на применение силы.

Это сделали, в частности, греки после кризиса 1967 г. Та же логика сработала в 1974 г., когда, взвесив соотношение сил, Афины отказались от объявления войны Турции оба раза, когда та осуществляла в два этапа вторжение на Кипр (в июле и в августе 1974 г.). Если же обе стороны рассчитывали на победу, как это было летом 1964 г., то решающую роль играл интервенционистский инструмент регулирования: вмешательство СССР и/или США разряжало обстановку и "заземляло" всплеск напряженности. Подобная стабильность, хотя и спасала систему от катастрофических сценариев, никоим образом не способствовала выходу на взаимоприемлемый вариант урегулирования.

Ключевым для понимания алгоритма функционирования подсистемы в эпоху биполярного мироустройства явился кризис 1974 г., когда Турции удалось осуществить вторжение на Кипр. При этом важно отметить, что наступательная акция стала возможной, так как, во-первых, Греция была слишком слаба в военном плане для оказания действенного сопротивления и, во-вторых, ни СССР, ни США не вмешались, как делали в 60-е гг., чтобы ее предотвратить. В результате Турция воспользовалась двумя "открывшимися" перед ней "окнами": "окном уязвимости" - ситуацией, когда Греция оказалась не в состоянии оказать сопротивление, и "окном возможности" - тем моментом, когда ни одна из супердержав не хотела или не могла воспрепятствовать турецким действиям. В более общем виде, думается, можно заключить, что ситуация в подсистеме кипрского конфликта, при сохранении его основных характеристик, способна к значительным изменениям при одновременном выполнении следующих двух условий: (1) получении одной из сторон значительного перевеса над другой и (2) терпимости интервенционистских регуляторов подсистемы к этим изменениям. По сути, это рецепт силового слома статус-кво на острове.

По такой логике мирная - несиловая, компромиссная - перестройка отношений в подсистеме обязательно предусматривает отход кипрских общин от своих «основных» интересов и равна смене жизненно важных приоритетов. Это, как представляется, вряд ли возможно при сохранении базисных особенностей всего сложившего алгоритма международного взаимодействия по поводу Кипра. Следовательно, урегулирование маловероятно при неизменности тех инструментов его поиска, что уже были опробованы и показали свою неэффективность.

Сказанное справедливо, среди прочего, в отношении формата ООН, который воспринимается многими как панацея - несмотря на свою слабую эффективность, что доказывает бесплодность десятилетий переговоров на Кипре.

В 90-е гг. с распадом СССР и все более активным вовлечением Евросоюза в кипрские дела вышеизложенный алгоритм, как ни странно, не претерпел принципиальных изменений, поскольку принципиальные векторы интересов субъектов кипрского противостояния остались прежними. Основные интересы греков- и турок-киприотов, как следует из опыта их «примирения» по плану К.Аннана, сохраняют свою бесспорную актуальность. Для Греции и Турции поддержка «родственных» общин на Кипре остается естественным национальным приоритетом в силу известных исторических и этнических причин. Интересы Великобритании вокруг Кипра, как и ранее, заключаются в закреплении для своих баз на Кипре постоянного статуса, а также в сохранении влияния на всех субъектов кипрского конфликта.323 Ключевой характер функции США в кипрском вопросе и общем регулировании комплекса отношений в треугольнике Афины - Никосия - Анкара подтверждается и сегодня.

Москва после периода общей внешнеполитической дезориентации первой половины 90-х гг. вновь начала нащупывать свои приоритеты, в том числе в отношении кипрской ситуации, возвращаясь к роли одного из ее важных внешних регуляторов. В то же время Европейский союз не стал еще реальным участником международного взаимодействия по поводу самого кипрского урегулирования, ограничившись созданием автономного «есовского» формата вокруг европейских перспектив Никосии и Анкары. Несмотря на его некоторое совмещение с ооновским треком по поиску урегулирования (пример - учет фактора ЕС в плане К.Аннана), Евросоюз пока опасается ставить вопрос о прямом принятии на себя ответственной роли по содействию инициативам ООН, оставляя ее, как и прежде, за Советом Безопасности. Сами субъекта кипрской ситуации, в том числе внешние, тоже, похоже, видят в Евросоюзе лишь вспомогательного игрока.

Роль силового фактора в подсистеме сохраняется примерно на том же уровне, что и в период после 1974 г. В 90-е гг. отмечались даже весьма заметные всплески напряженности - в частности, в связи с кризисами вокруг планов поставки на Кипр российских ракет С-300 и по поводу государственного суверенитета над островками Имия (Кардак).324 В последнее время, несмотря на провозглашение в Афинах и Анкаре курса на «стратегическое партнерство», провокационное поведение ВВС и ВМС Турции в отношении воздушного пространства Греции и границ территориальных вод осталось без изменений. Ярким примером стало новое обострение ситуации вокруг Имия в дни, когда сам мининдел Греции П.Моливиатис находился в Турции с визитом (апрель 2005 г.).

Ситуация вокруг Кипра, тем не менее, все больше напоминает пороговую, поскольку накапливание новых нюансов в подходах к ней тех или иных акторов может привести, в конце концов, к общему качественному скачку. Так, турки- киприоты, проголосовав на референдуме за план К.Аннана, изменили отношение к себе со стороны международного сообщества в свете выдвижения (когда-либо в будущем) новых вариантов урегулирования. Инициированное руководством «ТРСК» упрощение режима прямых межобщинных контактов через «зеленую линию» лишь усилило их позитивный имидж. Турция, в отличие от предыдущих этапов, поставлена теперь в жесткие рамки переговорным процессом о присоединении к Евросоюзу и вынуждена сочетать двуединство целей обеспечения максимальной поддержки туркам-киприотам и собственного присоединения к ЕС. И хотя влиятельный военный истеблишмент страны всячески демонстрирует, что не потерпит принесения Кипра в жертву ради европейских перспектив, вероятность тех или иных увязок этих двух тем остается весьма реальной.325

В то же время Греция, не оставляя без поддержки греков-киприотов, провозгласила цель нормализации отношений с Турцией в качестве одного из своих приоритетов и стала допускать «зазор» между своей позицией и подходом официальной Никосии. Это наблюдение подтверждают, например, дискуссии вокруг плана К.Аннана326 и поведение Афин при обсуждении в ЕС вопроса о дате начала переговоров с Анкарой о вступлении. Греки-киприоты со своей стороны тоже, по всей видимости, понимают необходимость перенастройки избранного курса в кипрском урегулировании: новое веяние, в частности, проявляется в принятии ими тезиса о необходимости содействовать улучшению экономического благосостояния турок-киприотов, в том числе с подключением международных механизмов, включая Евросоюз.

Сам Европейский союз, как и следовало ожидать, уже втянулся в дебаты, затрагивающие, пусть пока косвенно, политические аспекты кипрского урегулирования. Активизация Лондона в фарватере наступательной политики Вашингтона - как по поводу Кипра, так в целом в международных отношениях - тоже привносит в кипрскую проблематику дополнительный элемент динамики.

США с уходом логики блокового противостояния и вероятности крупного греко-кипрского военного конфликта в НАТО вписали кипрский вопрос в новую структуру своих глобальных приоритетов в качестве элемента в более масштабных раскладах. Доподлинно предсказать их непросто, однако можно предположить, что связаны они с определением новой регионального роли Турции - с учетом ситуации в Ираке и на Ближнем Востоке, иранского досье, а также расстановки сил на Балканах и в ЕС.2 Активное американское участие в подготовке плана К.Аннана является еще одним свидетельством заинтересованности Вашингтона в контролируемой и управляемой ревизии ситуации вокруг Кипра под лозунгом всеобъемлющего урегулирования.

На таком фоне интересна внешнеполитическая мотивация России в связи с кипрским конфликтом и, в целом, ситуацией в треугольнике Греция - Турция - Кипр. С одной стороны, Москва еще со времен СССР выработала для себя весьма сбалансированную позицию, которой следовала на протяжении десятилетий: не втягиваясь в инициативные поиски урегулирования, но демонстрируя свою «традиционную» роль в кипрских делах, она через Совет Безопасности ООН сохраняла инструмент влияния на всех действующих лиц кипрского конфликта. С начала 90-е гг., помимо всего прочего, акцентирование роли ООН, в том числе на кипрском направлении, являлось частью российских усилий по предотвращению размывания авторитета этой организации, в которой Россия унаследовала от СССР «командные высоты». А поскольку резолюции СБ ООН осуждали неуступчивость турок-киприотов, то и российская линия, оставаясь, в общем, осторожной и взвешешюй, была ближе к позиции Никосии и Афин.

С другой стороны, недавний поворот вектора международного прессинга от «ТРСК» к грекам-киприотам во главе с Т.Пападопулосом, отклонившим проект К.Аннана, обусловливают на современном этапе возможность некоторой новой нюансировки позиции России. Того же требует и стремительное развитие экономического и политического сотрудничества с Турцией в последние годы:327газопровод «Голубой поток», близость подходов по проблеме терроризма, оценок ситуации в Ираке, на Кавказе и в Средней Азии, позиций по доступу в Черное море военных кораблей внерегиональных держав (подразумеваются прежде всего США).328

Объективно, с точки зрения своих политико-стратегических интересов, Россия, пожалуй, была бы и сегодня заинтересована в поддержании статус-кво вокруг Кипра, что сохранило бы за ней отработанную годами регулятивную функцию и влияние на весь восточносредиземноморский треуголышк - Грецию, Кипр и Турцию. Своего рода двусмысленность на практике нивелируется весьма удачно: с одной стороны, Россия всемерно поддерживает первенство ООН в кипрских делах и в самом процессе поиска урегулирования; с другой - опыт показывает, что сугубо ооновский формат переговорного процесса является тупиковым и вряд ли приведет к реальному решению. Получается, таким образом, что Москва выступает за урегулирование - но таким способом, которым его вряд ли можно достичь.329

Ключ к пониманию стабильности сложившегося положения дел заключается в том, что пока все субъекты кипрской ситуации также поддерживают приоритет ООН на кипрском направлении при выработке политического компромисса. Тем не менее, Москве надо иметь продуманную стратегию действий на случай, если этот настрой изменится - это может произойти с усилением влияния изложенных выше новых факторов и, прежде всего, ЕС. В этой связи, внимательно отслеживая и осмысливая процесс эволюции ситуации в кипрском урегулировании, Москва должна быть готова тонко сманеврировать и адаптировать свою функцию, в случае необходимости, к новым возникающим нюансам.

С учетом структуры противоречий кипрских общин, жесткость которой была опробована посредническими инициативами на протяжении десятилетий, возможностей для легкого выхода на компромиссное и приемлемое для всех разрешение проблемы в любом случае нет. Особые предпосылки, необходимые для переустройства положения дел на острове и вокруг него, заставляют предположить, что перспективы урегулирования кипрского конфликта связаны скорее с изменением самой логики кипрского взаимодействия, чем с поисками вариантов решения в ее рамках. Трансформация в конечном итоге видится посредством конструирования совпадающих интересов всех сторон конфликта, чтобы не изолировать противостоящие интересы, а наладить их взаимодействие. При этом регулирование частых вспышек трений между сторонами на фоне присутствия мощных единых стимулов только способствовало бы укреплению механизмов такого колеблющегося взаимообщения, позволяя вовремя сбрасывать напряжение и устранять опасность конфликта.

Негативный опыт многочисленных посреднических попыток, предпринятых с 1974 г. в ооновском формате, подсказывает, что с точки зрения реального разрешения кипрского конфликта стратегический выбор связан не с монополией ООН, а, пожалуй, с все более инициативным включением Европейского союза в комплекс отношений вокруг кипрской проблемы.330 Именно Евросоюз выглядит игроком, способным сыграть ключевую роль, связав всех заинтересованных участников строгими цивилизованными правилами взаимоотношений и сконструировав объединяющий интерес субъектов кипрского конфликта.

Его использование, безусловно, требует кропотливых международных усилий, а неприкрытый нажим извне и расчеты на то, что фактор ЕС быстро обеспечит урегулирование, как показал на практике опыт плана К.Аннана, не приносят результата. В то же время перспектива системного вовлечения Евросоюза в международные усилия по выработке кипрского урегулирования, в общем, выглядит безальтернативной и, в принципе, способна потеснить Россию из круга акторов, непосредственно влияющих на события на Кипре. Контригра Москвы, как видится, могла бы заключаться в том, чтобы при таком развитии событий избежать перекоса в сторону ЕС и гарантировать существенную роль ООН в кипрских делах. С учетом традиции глубокой - почти исключительной - ооновской вовлеченности в процесс поисков кипрского урегулирования эта задача выглядит выполнимой, а результат от ее реализации был бы двойным. С точки зрения урегулирования совмещение форматов помогло бы использовать международную конъюнктуру для выстраивания реального приемлемого компромисса, не вызывающего отторжения ни у одной из сторон. В плане российских интересов тем самым обеспечивалась бы роль Москвы как регулятора кипрской ситуации и процесса поисков урегулирования - в новых условиях.

Учет интересов всех акторов кипрского конфликта - как собственно кипрских, так и «внекипрских» - предполагает тесную координацию действий ООН, ЕС и ведущих столиц в рамках нового переговорного формата, который могла бы предложить сама Россия. Опыт «ближневосточного квартета»,331обеспечивающего взаимодействия разнохарактерных - государственных и многосторонних (США, России, ООН и ЕС) - акторов, уже есть. Кипрский посреднический механизм, таким образом, мог бы выстраиваться схожим образом, интегрируя в себя представителей ООН, ЕС, США, Великобритании и России (пятерка - «квинтет»), с подключением на разных этапах как кипрских общин, так и Греции - Турции. В принципе, это не так уж далеко и от нашего традиционного предложения, впервые озвученного в 1986 г., о созыве международной конференции по Кипру с участием кипрских общин, Греции, Турции и пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН. Механизмом совмещения «есовского» и ооновского измерения, а также неизбежных долголетних переходных моментов урегулирования - после его достижения - на самом острове могла бы стать согласованная «дорожная карта».

Составляться она, однако, должна весьма осторожно, и здесь неверен был бы подход к ЕС как к инструменту, с помощью которого одна из сторон навязывала бы свою волю другой. Напротив, именно Евросоюз - и только по согласованию с СБ ООН - мог бы гарантировать целый ряд моментов, вызывающих, как следует из обсуждений плана К.Аннана, обеспокоенности как обеих общин, так и стран-гарантов. Примером «есовского» варианта разрешения одного из ключевых кипрских противоречий является, в частности, предложение третьей версии плана К.Аннана об обеспечении полного вывода всех иностранных войск с Кипра по завершении процесса присоединения Турции к Европейскому союзу. Кроме того, бюрократическая машина ЕС была бы полезна в придании практической жизнеспособности новому механизму государственной власти на Кипре,332 который, как со всей определенностью демонстрируют положения плана К.Аннана, видится еще более громоздким и сложным, чем оказавшаяся недееспособной модель цюрихско-лондонского урегулирования. Европейская идентичность могла бы стать в определенном смысле объединяющей - и компромиссной - идентичностью для греков- и турок-киприотов.333 Эвешуальное членство в ЕС Турции завершило бы выстраивание новой системы отношений вокруг Кипра и способствовало всеобъемлющему характеру урегулирования, с акцентом на роль европейского фактора.

Перспектива комплексного урегулирования в совмещенном формате ООН + ЕС, вырастающая из уже наметившегося сближения «ооновского» и «есовского» измерений кипрской ситуации, не выглядит краткосрочной. Во многом она зависит от перипетий рассчитанного на годы европейского курса Анкары и от внутриполитических раскладов в Турции и в ЕС. С учетом растянутости по времени кипрского конфликта, а также неизбежности продолжительных переходных периодов для вступления в силу любого варианта урегулирования, сроки отодвигаются на 15-20 лет. С точки зрения России это не так уж плохо: все это время ей будет обеспечена важная роль регулятора. С точки зрения же самого урегулирования названные временные масштабы не являются запредельными.

Как бы то ни было, анализ алгоритма функционирования сложившейся вокруг кипрской проблемы подсистемы международных отношений подводит к выводу: альтернативой объединяющего Кипр урегулирования (неизбежно сложного и многофакторного, под осознанным и скоординированным патронажем ООН и ЕС) является состояние неурегулированности и перманентного (в этом смысле «стабильного», но безрезультатного) процесса поиска компромисса.