<<
>>

Глава X УПРАВЛЕНИЕ И СУД ПРИ «СТАРОМ ПОРЯДКЕ»

Централизационная работа абсолютной монархии.— Ее отношение к местным вольностям.— Случаи отсутствия внутреннего единства в ведении государственных дел.— Центральные учреждения эпохи в отдельных странах — Областные правители и их полномочия во Франции — Судьбы областного и общинного самоуправления во Франции.— Централизационная работа в Австрии при Марии-Терезии и Иосифе П.— Общая роль бюрократии в проведении в жизнь принципов абсолютизма — Значение термина «полицейское государство».— Роль и полномочия полиции.— Взаимные отношения администрации и суда.— Судебные порядки разных стран и реформы в этой области с попытками кодификации законов.— Гражданские и уголовные законы и судебные злоупотребления эпохи Западноевропейские монархии сложились постепенно из отдельных феодальных княжеств и даже целых королевств, разными способами подпадавших под власть той или другой династии. Нередко присоединение к государству новой провинции заключалось в том, что все в ней оставалось по-ста- рому, т.е. и общее устройство, и отдельные учреждения, и местные законы, а только верховная власть переходила в новые руки. Самым рельефным примером такого образования единой монархии из когда-то бывших совершенно отдельными государств является история Австрии, государь которой до начала XIX в. даже не носил никакого общего титула по своим наследственным землям180. Титул «австрийский император» возник только в 1806 г., а до того времени император ское достоинство принадлежало государям, царствовавшим в Австрии, лишь в качестве их значения в Германии, т.е. как императорам «Священной Римской империи германской нации», по отношению же к своей монархии они были «королями богемскими и венгерскими, эрцгерцогами австрийскими, графами тирольскими и проч., и проч.». Даже нераздельность этой монархии установилась только в XVII ст., в эпоху Тридцатилетней войны, и еще в XVIII в. монархия обозначалась как «les etats de la maison d’Autriche». Такое же множественное число в слове «государство» для обозначения одной монархии мы встречаем и в применении к Пруссии, к этим «etats de la maison de Brandebourg», к этим «preussischen Staaten», которые мы находим в заголовке к «Общему земскому праву» 1794 г.1 И в габсбургских, и в гогенцоллерн- ских «штатах» мы находим местные чины, в каждой «земле» свои особые, свою администрацию, свои порядки. В единой Испании Кастилия и Арагон продолжали тоже оставаться резко обособленными странами. Даже Франция, достигшая при абсолютной монархии гораздо большего национального и политического единства, во многих отношениях сохраняла следы былой своей раздробленности и разобщенности. Здесь в'одних провинциях существовали местные штаты, в других нет; в одних действовали кутюмы, допускавшие существование крепостничества, в других не допускавшие; в одних ку- тюмное право признавало возможность независимой от сеньоров, «алодиальной» земельной собственности, в других не признавало и т. п. Общей тенденцией абсолютизма было, однако, по возможности все приводить к одному знаменателю, вносить повсюду дух централизации и однообразия. Конечно, делалось это исподволь и постепенно, и охота делать дальнейшие шаги развивалась по мере того, как уже закреплялись сделанные централизацией завоевания. Прежде всего и главным образом свою централизационную работу абсолютизм направлял на те проявления местной жизни, которые являлись помехой для самого абсолютизма, и, наоборот, он сравнительно мало обращал внимания на те местные особенности, от которых, собственно, для власти не проистекало никаких неудобств, хотя бы местное население или национальные интересы и страдали от этих особенностей.
Во Франции до самой революции не было единства мер и веса, что очень вредно отражалось на внутренней торговле, но для устранения этого неудобства ничего не было предпринято. Внутренние таможни тоже изолировали одни провинции от других в государстве, в иных отношениях стоявшем на точке зрения строгого единства: уже в XVI в. девизом монархии было единство короля, закона и веры (un roi, une loi, une foi)181. Раз централизационная работа абсолютной монархии имела в виду главным образом повсеместное утверждение единой и всеуравнивающей перед самой собой правительственной воли, общим направлением политики абсолютизма было стремление к подчинению всех частей государства агентам власти, исключительно зависимым от центра, заботящимся лишь об интересе целого и действующим по указаниям тех, которые их послали. Между тем в Средние века везде выработались известные порядки общественного участия в местных делах, порядки городского и областного самоуправления с выборными должностными лицами и с представительными собраниями. Когда государство еще не имело вполне развившейся административной машины, оно даже поручало местным общественным органам отправление некоторых чисто государственных функций, но с течением времени, по мере того, как росла и крепла бюрократическая система, центральная власть начинала налагать свою руку и на ведение обществом своих собственных дел чисто местного интереса. Как в Римской империи одно время императорский абсолютизм мирился с муниципальным строем, а потом заменил его бюрократической централизацией182, так и западноевропейская абсолютная монархия в конце концов всюду стремилась к уничтожению самоуправления. Идеалом бюрократической централизации в эпоху господства абсолютной монархии было полное единство направляющей власти наверху, как результат сосредоточения всей государственной воли в одном месте, и безусловное исполнение внизу, в самой жизни отдельных местностей, велений этой власти, как небходимое требование господства общего порядка. Конечно,, действительность была очень далека от этого идеала, потому что и действия высшей власти далеко не всегда отличались внутренним единством, и ее органы, как центрального, так и местного значения, равным образом по многим причинам далеко не всегда, хоть сколько-нибудь, соответствовали требованиям системы. Единство, последовательность и цельность в деятельности правителя вообще возможны лишь при наличности известных качеств ума и характера, какие вообще не могут считаться обычным уделом большинства людей. История западноевропейского абсолютизма, конечно, насчитывает среди государей или таких первых министров, как Ришелье, немало людей, обладавших проницательным взглядом и твердой волей, но еще больше, пожалуй, встретится среди правителей этой эпохи людей, политическое поведение которых было лишено каких бы то ни было единства, последовательности и цельности. Этих качеств нечего искать в распоряжениях людей слабовольных, несамостоятельных, легко подчинявшихся посторонним, часто случайным и противоречивым влияниям, или у людей порывистых, своенравных, капризных, хотя бы и способных к очень энергичным выступлениям. Там, где менее всего приходится говорить о роли учреждений, а главным образом приходится искать объяснения правительственной политики в психике отдельных лиц, стоявших у власти, чаще всего, конечно, и встречаешься со случаями противоречивости, непоследовательности или общей несуразности в ведении государственных дел. Влияния отдельных фаворитов и целых кружков лиц, подводимых теперь обыкновенно под понятие «камарильи»183,— влияния, между собой перекрещивающиеся и потому противоречивые, всякого рода интриги и контринтриги, без которых в случаях подобного рода совершенно не может обходиться дело,— конечно, не могут вносить в правительственную деятельность никакой цельности. Некоторые отдельные случаи могут считаться классическими образцами той, выражаясь вульгарно, сумбурности, какой в иные эпохи истории тех или других стран отличалась правительственная политика абсолютной монархии. Ограничимся двумя примерами из XVIII в. Первый из них — это царствование Людовика XV во Франции. Остановимся хотя бы на знаменитом «королевском секрете», которому не так давно де Бройль (de Broglie) посвятил целую книгу. Оказывается, что при этом короле существовала двойная дипломатия, одна явная, официальная, другая, наоборот, тайная, бывшая личным «секретом» короля и потому совершенно закулисная, и если официальные представители Франции при заграничных дворах получали от своего правительства одни инструкции, то закулисным агентам могли даваться и давались другие, и в результате получалась интрига со стороны власти против собственных же своих агентов. Разумеется, это чудовищное явление — и вследствие именно своей чудовищности — было исключительным, но оно в высшей степени характерно для эпохи, когда циническое легкомыслие и бесхарактерность высшего носителя власти вообще вносили в управление государством одну путаницу. Другой пример касается истории Пруссии в самом конце XVIII в. Управление этим государством при Фридрихе II считалось у современников образцовым, и ему в некоторых странах прямо даже стремились подражать, но в сущности все в этой монархии держалось на личности самого короля. Стоило только Фридриху II умереть, как в управлении страной начался настоящий хаос. Человек нравственно распущенный, суеверный, малообразованный, неопытный в делах, Фридрих Вильгельм II, сменивший на прусском престоле ко- роля-философа, более всего стал заботиться об охранении своей самостоятельности от посторонних влияний, но именно этой слабостью короля и пользовались разные интриганы, чтобы путем лести и потакания недальновидному и слабовольному государю забрать его в свои руки и пользоваться им как орудием своих видов. Фридрих Вильгельм II очутился в полной власти кружка фаворитов, интриговавших против министров, как последние в свою очередь интриговали про тив отдельных частных советчиков короля. В какие-нибудь десять лет все внутреннее управление было вследствие этого расшатано, и сын Фридриха Вильгельма II, Фридрих Вильгельм III, даже избегал личных сношений с министрами, занимаясь вершением дел с неофициальными советчиками, ни перед кем не отвечавшими за свои ошибки. Конец XVIII в. и начало XIX в. были в Пруссии эпохой настоящей правительственной анархии, когда между отдельными агентами власти и целыми правительственными ведомствами утратилась всякая связь и соперничество между ними доходило до прямого противодействия одних другим184. Если мы сопоставим факты подобного рода с той неорганизованностью законодательной деятельности, о которой шла речь в предыдущей главе185, то увидим, что все это — совершенно однородные явления, вытекавшие из одной и той же общей черты абсолютизма, а именно слишком большой роли, отводившейся личному началу, слишком, наоборот, малого значения, придававшегося учреждениям. Последние признавались лишь в роли слепых орудий, чисто исполнительных органов власти, за одной собой оставлявшей и инициативу, и общее руководство, но очень часто и почин, и общее направление политики только призрачным образом находились в руках высшего носителя власти; в действительности же дела возникали и решались путем закулисных влияний, интриг и соперничеств. Даже в тех случаях, когда, по-видимому, в жизнь проводилась последовательно одна какая-либо правительственная система, одной рукой разделывалось то, что делалось другой. Лучший пример — внутренняя политика Карла I Стюарта, утверждавшего в Англии королевский абсолютизм. Как известно, главным его помощником в этом деле был граф Страффорд, во многом подражавший политике Ришелье186. Одной из особенностей этой политики было — избегать религиозных, вероисповедных столкновений, стоять на чисто светской точке зрения, и Страффорд действовал именно таким образом. Ho у Карла I был еще другой советник, архиепископ Кентерберийский Ло- уд, толкавший короля на путь религиозной нетерпимости, и именно церковные мероприятия, присоветованные Лоудом этому королю, вызвали так некстати для успеха абсолютизма в Англии шотландское восстание, заставившее короля созвать знаменитый Долгий парламент. Теоретики государственного права в XVII в. стали различать между законодательной и исполнительной властями, отдельную категорию от которой стали потом полагать и во власти судебной, причем каждому виду власти должны были соответствовать и особые учреждения. Абсолютной монархии такое разделение властей оставалось чуждым, и те правительственные советы, о которых говорилось в предыдущей главе, ведали и законодательство, и верховное управление, и даже в известных случаях дела судебного характера. Подобное смешение функций влекло за собой проникновение особенностей, свойственных административным распоряжениям, и в область законодательства, и в область суда, что, однако, далеко не гарантировало за самими административными распоряжениями достаточной общей упорядоченности. В XVIII в. одна Англия со своим конституционным строем выработала правильную систему управления государством посредством внутренне единого и солидарного министерства (кабинета). Говоря это, я имею здесь в виду не то, что такое министерство сделалось связующим звеном между государем и народным представительством и взяло при этом на себя ответственность перед последним за все действия исполнительной власти: это — основная черта министерства никак не в абсолютных монархиях, где нет народного представительства и министры должны ответствовать только перед монархом. Ho и в абсолютных монархиях деятельность отдельных министерств все-таки может быть объединенной, дабы во всех ведомствах господствовало некоторое общее направление, без чего и возникает та правительственная анархия, пример которой представляет нам прусская история конца XVIII в. и начала XIX в. Вот этой-то объединенно- сти управления в большинстве случаев и не хватало абсолютной монархии. Вся власть сосредоточивалась в государе, и только лицо монарха или временщика, никак не какого-либо учреждения, объединяло деятельность отдельных ведомств, между которыми могли даже возникнуть антагонизмы и конфликты. Нет ничего естественнее, чтобы сложное дело управления государством расчленялось на отдельные ведомства с самостоятельным устройством под управлением отдельного лица или отдельной коллегии, которые в данном случае и играют роль посредствующих звеньев между верховной властью и органами подчиненного управления, как нет ничего естественнее, чтобы власть возлагала подобного рода функции на особенно доверенных лиц из ближайших своих советников, а иногда и из придворных чинов. Министры в этом смысле слова существовали еще в монархиях Древнего Востока и в Римской империи187. Должности, соответствующие министерским, могли совпадать188 и не совпадать с придворными и возникать весьма различными путями, иногда совершенно своеобразными, как это мы в своем месте видели по отношению к французским Государственным секретарям189, но для нас здесь главный интерес темы заключается в том, что, раз возникши, отдельные ведомства начинали жить обособленной жизнью, связанные между собой общей подчиненностью монарху, но очень часто оставаясь вне всякой другой, сколько-нибудь органической связи с другими ведомствами. Тенденцией каждого из них было сделаться своего рода «государством в государстве», положив в основу своего внутреннего устройства начала иерархической централизации. Министр должен был быть как бы неограниченным властителем своего ведомства, облеченным со стороны монарха всей полнотой власти, не зависящим от какого-либо выше его стоящего учреждения и ведущим вверенное ему дело по своему усмотрению. Государь узнавал, что делается в той или другой отрасли управления, только из докладов соответственного министра и часто давал те или другие директивы только по совещании опять-таки с этим же министром. Такая система развилась особенно во Франции в царствования Людовика XV и Людовика XVI. Если Фридрих II находил, что король Франции должен был бы назначить для исполнения королевских обязанностей при дворе особое лицо1, так Иосиф II называл «рабством» положение французского короля, при котором первенствующую роль в управлении играли министры. Настоящие «деспоты», конечно, не примирялись с таким положением дел, стремясь входить во все сами и быть собственными своими министрами и пользуясь отдельными министрами как простыми исполнителями непосредственных своих повелений, своего рода простой передаточной инстанцией. Целый ряд государей XVI—XVIII вв. держался такой политики, а не то выдвигался какой-либо первый министр, временщик вроде Ришелье. Все зависело от личных свойств государя, от случайных обстоятельств, и если не было властной, всенаправляющей руки наверху, каждое ведомство приобретало полную самостоятельность. Результатами в случаях последнего рода были или та правительственная анархия, какую мы наблюдаем в Пруссии при Фридрихе Вильгельме II и в начале царствования его преемника, или то явление в истории Франции перед революцией, которому современники давали характерное название «министерского деспотизма» (le despotisme ministriel). К этим результатам неминуемо влекла с усложнением государствен ной жизни сама система абсолютизма: если по тем или другим причинам одно лицо (монарха или временщика) не могло непосредственно управлять всем, это дело попадало в руки нескольких отдельных лиц, министров, которые и становились в своих ведомствах настоящими самодержцами. В таком общем обзоре, как настоящая книга, конечно, нельзя входить в детали истории административных учреждений в отдельных странах, и потому остается только выбрать несколько разрозненных фактов, которые с той или другой стороны характеризовали бы порядки абсолютной монархии в эпоху ее наивысшего развития. В XVIII ст. образцовым устройством государственного управления считалось прусское, особенно в царствование Фридриха II. В сущности, многое в успешном ведении прусским правительством своих дел объясняется не столько якобы совершенством учреждений, сколько личными качествами главы государства, и система оказалась вовсе уже не такой образцовой, как только умер Фридрих II, а через двадцать лет после его смерти в числе важных реформ, которые были тогда намечены под влиянием разгрома Пруссии Наполеоном, далеко не последнее место занимала и общая реформа управления1. Если тем не менее прусские административные порядки были предметом зависти в некоторых странах, то это только свидетельствует о том, что в последних соответственные порядки были много хуже. Правда, в монархии Гогенцоллернов было одно весьма важное преимущество, заключавшееся в практичности, деловитости, бережливости и вышколенности ее бюрократии, воспитавшейся в общем во- енно-хозяйственном направлении, какое приняла в своей деятельности сама царствовавшая в Пруссии династия. Государство Гогенцоллернов и в центре, и на местах держалось начала коллегиальных учреждений, между которыми не было, однако, последовательно установленной связи. Краткий очерк этого устройства, даваемый нами в следующих строках, должен показать, что и в образцовом по своему управлению государстве далеко не все соответствовало идеалу настоящей бюрократической централизации. Выше уже было упомянуто, что в Пруссии существовал, как и повсеместно, «тайный совет» с назначением, между прочим, объединять управление. Задача эта, однако, с течением времени отошла на задний план, когда Тайный совет прямо разделился на три совершенно самостоятельных департамента: один для иностранных дел, другой для юстиции и третий, сделавшийся главным органом всего управления, для внутренних дел. Этот последний департамент был образован в первой половине XVIII в. Фридрихом Вильгельмом I из соединения «генерального военного комиссариата» и «генеральной дирекции финансов» и носил длинное название «генеральной высшей директории финансов, военных дел и доменов» (General-Ober-Finanz-Kriegs-und-Domanen-Directo- rium), название, указывающее на общее военно-хозяйственное направление прусской внутренней политики, начиная еще с Великого курфюрста. Этому центральному учреждению в отдельных провинциях были подчинены лишь военные и доманиальные палаты, надзиравшие за ведением военного и доманиального хозяйства, а рядом стояли особые «земские советники», «ландраты», полусословные, полубюрократиче- ские должностные лица, назначавшиеся королем из дворян, рекомендованных дворянскими же сословными собраниями. Ландраты председательствовали на этих последних и вместе с особыми дворянскими комитетами ведали дела своего сословия, будучи в то же время органами центральной власти в таких общегосударственных делах, ках заведование полицией, рекрутские наборы, взимание налогов. Местный сословный быт поддерживал партикулярные стремления областей, особенно тех, которые позже других вошли в состав монархии, тем более что по тогдашнему устройству между более мелкими административными единицами и центральным правительством на самом деле не существовало почти никакой связи. Одни только города находились в полной опеке у генеральной директории, у военных и доманиальных палат и податных советников, поставленных над городскими магистратами, члены которых назначались правительством и отдавались под ближайшую опеку этих податных советников: данная им инструкция прямо сравнивала их с ротными командирами, обязанными насквозь знать каждого своего солдата. Королевские домены, рыцарские поместья и свобод ные крестьянские общины находились уже совсем в ином положении: в доменах полиция вместе с другими доходными статьями отдавалась на откуп; помещики обладали вотчинными юстицией и полицией и патронатом над церковью и школой; в свободных крестьянских общинах были свои старосты и шеффены, выбиравшиеся сельским сходом или занимавшие свои должности по имущественному цензу, часто даже по наследству. Эта административная машина, во многих отношениях неуклюжая, с плохо иногда прилаженными одна к другой частями, должна была, однако, точно и аккуратно исполнять желания того, в чьих руках был главный ее рычаг. Чиновники обязаны были повиноваться, как на войне, и главное — должны были «не рассуждать» (nicht raisonnieren!). Еще члены высшей директории могли это немножко делать. «Вы,— говорил им Фридрих Вильгельм I,— каждый раз и по каждому делу должны прилагать ваши мнения, но я остаюсь господином и королем и поступаю, как мне угодно». Чиновникам меньших степеней уже решительно не полагалось иметь своего мнения. Вышколенность административного персонала и была одной из тех черт прусского управления, с какими мы далеко не везде встречаемся, и этим же свойством отличались в общем и сословные ландраты, так как Гогенцоллерны сумели превратить свое дворянство в род служилого сословия, в целом же, как система учреждений, прусское управление было сложено из очень диспаратных элементов и потому стояло очень далеко от какой бы то ни было стройности. Последним качеством вообще не отличались административные учреждения старой абсолютной монархии. Это не были учреждения, созданные по одному плану с какими-либо общими, в основу его положенными принципами. Государственная власть не заменяла прежних учреждений, когда они уже не соответствовали условиям и потребностям времени, совершенно новыми учреждениями. Старые порядки, старые должностные лица, старые учреждения, старые деления территории нередко оставлялись чуть не во всей своей неприкосновенности, а для новых отношений и новых задач над прежним зданием делались своего рода надстройки, с которыми это здание сливалось в одно целое, часто довольно хаотическое и нередко в отдельных своих частях только делавшее работу центрального правительственного аппарата более трудной. Таким именно зданием и была прусская организация управления, но самый рельефный пример сохранения в организации управления последовательных наслоений, оставшихся от разных эпох, представляет нам собой административная организация дореволюционной Франции. В том здании, с которым можно сравнить организацию местного управления во Франции в последние времена «старого порядка», основы были положены еще Капетингами. Сначала королевский домен управлялся такими же сеньориальными приказчиками, какие были и в других феодальных поместьях и княжествах под названиями мэров и прево- тов, бальивов и сенешалов, и с теми же административно-судебными функциями, какие им принадлежали везде190. По мере того, как разрастался королевский домен, в нем, конечно, увеличивалось и число административных единиц, называвшихся бальяжами (на севере) и сенешальствами (на юге), пока домен не охватил собой всю Францию. В качестве судебных округов бальяжи и сенешальства сохранились во Франции до самой революции. Сами выборы в Генеральные штаты 1789 г. были произведены именно по этим судебным округам. Постепенно, историческим путем складывавшееся деление государства на бальяжи и сенешальства, конечно, не могло отличаться ни однообразием, ни стройностью, присущими теперешнему делению на департаменты, которое ведет свое начало от революции. Известно, что Учредительное собрание разделило Францию на 83 департамента, стараясь при этом выкроить по возможности равновеликие территории и с одинаковой по возможности населенностью. В баль- яжном делении Франции была даже некоторая путаница, которой объясняется тот недавно сделавшийся известным факт, что в 1789 г. центральное правительство плохо разбиралось в вопросе, сколько же в стране было бальяжей и какие — главные, какие — второстепенные191. В этот первый период областного устройства Франции центральная власть охотно назначала на должности областных правителей (бальивов и сенешалов) легистов, товарищи которых с XIII в. наполняли-Парижский парламент. Это учреждение, развившееся из феодальной королевской курии в высшее судебное учреждение, сделалось естественным центральным учреждением и для всей областной администрации. Мы знаем, что через парламент совершалось обнародование королевских ордонансов, и одно это делало из парламента своего рода посредствующее звено между королем и областными правителями. Эта последняя функция парламента не получила формального развития, но в свое время парламент все-таки сыграл некоторую роль в истории административной централизации Франции. Таков был первый этаж (или этап) в деле административного объединения Франции. Это было, так сказать, наслоение еще феодального происхождения, но многое в нем уже не соответствовало потребностям власти, когда она фактически сделалась абсолютной. Одно из неудобств средневековой организации управления заключалось в том, что королевские чиновники (officiers) или люди (gens du roi) на местах, «королевские судьи» или «казначеи Франции», одновременно с членами парламента, поделались наследственными обладателями своих должностей. Новое административное наслоение началось во Франции, когда появилась постоянная должность генерал-губернаторов (gouverneurs generaux), что случилось при Франциске I. До этого короля существовали лишь временные генерал-губернаторы, назначавшиеся притом только в пограничных провинциях, а Франциск I уже разделил всю страну на двенадцать больших округов, во главе которых были поставлены генерал-губернаторы, представлявшие на местах королевскую власть и бывшие непосредственными ее органами. Ввиду важного значения, какое пришлось придать этой должности, для сообщения ей большей авторитетности в глазах местных дворянских обществ, генерал-губернаторами назначались лица из высшей знати, а иной раз и принцы крови. Ho эти новые областные правители часто никак не могли отрешиться от феодальных традиций и начали стремиться к наследственной передаче своих должностей сыновьям или другим родственникам. Фран циск I однажды прямо хотел показать, что этого не должно быть, и сразу сменил всех генерал-губернаторов в королевстве, тем самым дав понять, что и генерал-губернаторы должны всецело зависеть от королевской воли. В эпоху религиозных войн второй половины XVI в. генерал-губернаторы, тем не менее, сделались почти независимыми владетельными князьями, и основателю династии Бурбонов, Генриху IV, стоило немало труда привести их к покорности и военной силой, и дипломатическими соглашениями, и простыми денежными выкупами. Этот эпизод свидетельствует о том, как еще трудно было в XVI в. создать во Франции настоящую административную централизацию, но и как в то же время мало было условий для восстановления былого политического феодализма. Генрих IV восстановил во Франции единство и неограниченность государственной власти, хотя и после него, в начале XVII ст., все еще правительству приходилось бороться с феодальными притязаниями и замашками своих областных правителей. В это время генерал-губернаторы были главнокомандующими в своих округах, заведовали в них всей полицией безопасности и пользовались правом высшего надзора по отношению ко всем местным властям, представляя, кроме того, особу короля в сношениях с провинциальными штатами и парламентами. Должность эта в XVII в. утратила, однако, всякое реальное значение, превратившись в почетную и доходную синекуру для лиц из придворной знати, в каком виде затем и сохранилась во Франции до самой революции с соответственным разделением страны на прежние генерал-губернаторства. Падение прежнего значения должности генерал-губернато- ра началось при Ришелье, который был инициатором нового административного устройства Франции, бывшего третьим и последним при старой монархии наслоением в истории этого устройства. Так как генерал-губернаторы нередко отлучались из своих областей, то на время их отсутствия в качестве их заместителей назначались временные провинциальные главнокомандующие (commandants en chef dans Ies provinces), которых всегда можно было сместить и которые брались из высших офицеров армии, преимущественно из небогатых и незнатных и притом долго несших действительную службу королю в войске. Вместе с этим правительство не только не ставило ника ких преград частым отлучкам генерал-губернаторов из их областей, но даже старалось всячески этому способствовать, так что мало-помалу должность и превратилась в синекуру, не требовавшую непременного пребывания на месте службы. Постепенно действительная власть перешла к помощникам или заместителям генерал-губернаторов, и процесс этот совершался так незаметно, что историки долгое время его даже не замечали192. Столь же постепенно, путем правительственной практики, и равным образом преимущественно по инициативе Ришелье, возникла в провинциях должность интендантов. Параллельно с генерал-губернаторством в провинциях существовали особые финансовые присутствия, члены которых, как и генерал-губернаторы, делавшиеся пожизненными, если даже не наследственными, носили название «казначеев Франции». Мало-помалу значение этих присутствий стало падать ввиду появления рядом с ними так называемых интендантов. Еще в XVI в. правительство стало посылать по временам в некоторые провинции секретарей Королевского совета (maitres des requetes) в качестве ревизоров или специальных комиссаров для проведения в жизнь тех или других правительственных предначертаний. К исходу XVI в. эти королевские комиссары стали уже регулярно в известные сроки объезжать провинции, что не исключало и продолжения прежней практики чрезвычайных командировок. Историки этого учреждения справедливо сравнивают таких комиссаров с «ушами и очами царевыми» в Персии времен Дария Гистаспа или с «государевыми посланцами» (missi dominici) Карла Великого. Долгое время эти, так сказать, высшие чиновники для особых поручений не имели даже особого названия и обозначались весьма различно, пока за ними не утвердился титул интенданта или суперинтендента, к которому прибавлялось и указание на данное каждому поручение: это были интенданты или финансов, или юстиции, или армии и т. п. Из этого-то персонала Ришелье и создал постоянную должность интендантов путем продолже ния на более длинные сроки или без обозначения срока полномочий, которые давались отдельным интендантам. Этот процесс превращения прежних временных ревизоров-комис- саров в постоянные органы центрального правительства на местах совершался довольно медленно, так как завершение его следует отнести лишь ко второй половине XVII в. Последней получила такого постоянного администратора Бретань только в 1696 г. Мало-помалу также СЛОЖИЛСЯ и тот длинный титул, который официально носили новые провинциальные правители, называвшиеся именно «интендантами юстиции, полиции и финансов и комиссарами для исполнения королевских повелений». В XVIII в. интендантов по объему той власти, какой они пользовались, охотно сравнивали с персидскими сатрапами или турецкими пашами. В конце XVII в. уже во всех областях Франции существовали интенданты, и рядом со старыми делениями территории образовалось новое — так называемые «генеральства» ^ёпёгаШёБ), каковых насчитывалось более тридцати193. При каждом интенданте образовалась, разумеется, своя канцелярия, сосредоточившая в себе ведение всех местных дел; центральными же учреждениями, в подчиненное отношение к которым стали эти интендантские канцелярии, сделались канцелярии отдельных Государственных секретарей194, преимущественно же канцелярия постепенно выдвинувшегося из их среды вперед так называемого «суперинтендента финансов» (surintendant des finances). В 1661 г. эта должность, правда, была уничтожена или, скорее, переименована, так как ее функции перешли к одному из его прежних помощников, называвшемуся «генерал-контролером финансов» (controleur g6neral des finances). Первым, кто занял эту должность, был знаменитый Кольбер, и с его легкой руки должность генерального контролера получила первенствующее значение в центральном управлении всеми важнейшими сторонами государственной жизни. Самое существенное, что здесь нужно отметить в должности генерал-контролера, это то, что он сделался главным начальником всех провинциальных интендантов. Большей частью они и назначались по представлению генерал-контролера; только интенданты в пограничных генеральствах получали места по представлению военного министра. В провинциях интенданты совершенно вытеснили генерал-губернато- ров, сохранившихся до революции только в виде простой декорации. При Людовике XIV все они уже жили при дворе, и им без специального королевского разрешения было даже запрещено отлучаться в свои области. Только в провинциях, сохранивших местные штаты, во время их сессий генерал-губернаторы продолжали еще представлять особу короля. У интендантов были, далее, помощники, носившие название «субделегатов» (subdelegues), и другие подчиненные им агенты, которые и являлись последними исполнителями велений, исходивших от центральной власти. Прежние финансовые присутствия остались существовать, но уже или как органы, сделавшиеся, в сущности, совершенно излишними, или в лучшем случае только второстепенными колесами машины. Чем далее развивался и укреплялся этот административный механизм, тем все больше и больше расширяли интенданты свою компетенцию, захватывая постепенно в сферу своих полномочий все проявления жизни общества, а вместе с этим все более и более создавались и такие условия, при которых центральная власть могла вмешиваться иногда даже в мелочи управления. Стоит только сравнить прусскую систему с французской, чтобы сразу видеть, насколько последняя более подходила к идеалу административной централизации, нежели первая. Весьма естественно, что в XVIII в., когда где-либо предпринималась административная реформа, в конце концов прототипом новых учреждений являлась французская система. В свою очередь, из всех порядков управления местными делами из центра, какие только существовали при старом порядке, она наиболее напоминает диоклетиано-константиновскую реформу в Римской империи1. Конечно, во Франции XVIII в. мы не видим той стройности, какой отличалась иерархиче ская структура римской администрации IV в., так как почва не была еще очищена от обломков прежних времен, но в более беспримесном виде административный строй Франции старого порядка возродился в наполеоновской империи, в которой над отдельными созданными революцией департаментами поставлены были в качестве агентов центральной власти префекты с супрефектами: в сущности это было только второе и исправленное издание интендантов и субделегатов. В силу самой своей миссии административная централизация, где только она заводилась, должна была становиться во враждебные отношения к общественной самодеятельности в местной жизни. То самоуправление, которым пользовались еще от Средних веков города и области отдельных государств1, встретило в правящей бюрократии самых опасных врагов. Это очень хорошо можно проследить прежде всего на примере той же Франции, где уже к концу XVII в. централизация сделала такие успехи. Королевская власть во Франции очень рано, еще при Филиппе IV Красивом и особенно при Людовике XI, стала вмешиваться в муниципальное самоуправление, пользуясь раздорами партий при выборе должностных лиц и дурным ведением дел, особенно денежных, городскими властями. Королевская власть постепенно налагала свою руку на это самоуправление, присвоив себе в той или иной форме назначение муниципальных должностных лиц и установив над городами опеку центральной администрации. Этим дорога для Людовика XIV была вполне расчищена, и ему оставалось только пройти путь до конца. Именно при этом короле вмешательство центральной власти в городское самоуправление было возведено в постоянную систему. Людовик XIV окончательно нанес удар муниципальной свободе, во-первых, в области самостоятельного заведования местными делами и, во- вторых, в выборе должностных лиц. В первом отношении главные меры были приняты в эдиктах 1667 г. и 1683 г. с декларацией 1687 г. «Мы,— сказано во втором из этих эдиктов,— хотим идти еще далее в наших заботах и воспрепятствовать общинам на будущее время снова впасть в то беспо рядочное состояние, из которого мы их вывели, ограничивая хорошим законодательством слишком большую свободу, какой эти города и общины в прошлом пользовались в делании долгов». Чрезмерная задолженность городов вообще и раньше была, а теперь решительно стала одним из главных мотивов вмешательства королевской власти в муниципальную жизнь, хотя в значительной мере этой задолженности содействовали, по признанию самого же Людовика XIV (только не в эдиктах), большие налоги. Кольбер был сильно озабочен ликвидацией старых их долгов, а новые правила были созданы для избежания этого зла в будущем: лучшим средством для достижения такой цели было установление над городами правительственной опеки в лице интенданта, совершенно убившее в жителях городов всякий интерес к местным делам, всякий общественный дух, но зато возложившее на центральную власть и ее органы совершенно непосильную задачу. Другую меру Людовика XIV по отношению к городам представляет собой эдикт 1692 г., которым уничтожались выборы в должность мэра или консула, превращавшуюся, таким образом, в чисто коронную. Предлогом этого распоряжения были случавшиеся во время выборов интриги и распри (la cabale et Ies brigues), но при этом городам предлагалось, буде пожелают, выкупить у казны право выбирать своих должностных лиц. При вновь установившемся порядке муниципальные должности сделались продажными: стоило тому, кто желал приобрести, говоря по-нашему, например, должность городского головы или члена городской управы, лишь заплатить более или менее приличную сумму, и он мог рассчитывать на получение любой вакансии. Уплата городом выкупа на право иметь выборные городские должности отнюдь не спасала, однако, от возможности лишиться со временем этой привилегии, и тогда приходилось платить и во второй, и в третий раз. В общем с конца XVII в. до начала последней четверти XVIII ст. правительство семь раз, т. е. в среднем чуть не каждые десять лет, заставляло города или платить, или управляться должностными лицами, купившими свои места у короны. Эта черта «старого порядка» во Франции указывает на чисто фискальный характер того отношения, в какое власть стала к городам. Об этом же свидетель ствует и то, что еще при Ришелье были взяты в казну так называемые «октруа» (octrois), т. е пошлины, бравшиеся на городских заставах с ввозимых в города продуктов. Эти пошлины составляли изрядную часть муниципальных доходов, а иногда чуть не вся муниципальная касса наполнялась только такими поступлениями, и если города делали займы или отчуждали свое имущество, то главная причина этого, по крайней мере со времени Ришелье, заключалась в том, что прежние городские доходы сильно сократились и чуть даже совсем не иссякли195. СТОЛЬ же неблагоприятным было отношение королевской власти во Франции и к тем местным сословно-представительным собраниям, которые назывались провинциальными штатами. Это учреждение возникло и развилось одновременно с Генеральными штатами, с которыми местные собрания чинов даже нередко вступали в конкуренцию196. Перед самой революцией провинциальные штаты сохранялись еще в некоторых провинциях, вследствие этого называвшихся «странами с штатами» (pays d^tats), тогда как другие области, утратившие штаты, носили труднопереводимое название «pays d^lection»197. В XVII ст. Ies pays d’election занимали около двух третей территории Франции, и лишь треть приходилась на провинции, обладавшие штатами, тогда как раньше, в XVI ст., отношение было гораздо более благоприятное для второй категории провинций. Сокращение числа последних падает главным образом на середину XVII в. Еще Ришелье уничтожил их в Дофине, временно отменял в Провансе и в Нормандии, сильно .урезал их права в Лангедоке, а в конце правления Мазарини и вскоре после его смерти (в 1651 — 1663 гг.) штатов лишился целый десяток провинций в разных частях Франции. Что касается Людовика XIV, то он большей частью оставлял существовать штаты там, где они уже были до него, но зато всячески сокращал их привилегии. Нужно заметить, что иногда этому королю предлагали уничтожить некоторые штаты, как учреждение стеснительное для королевских чиновников, в особенности для интендантов, находивших в них «опасный дух», но Людовик XIV и без формальной отмены штатов считал возможным свести на нет все их значение. Главнейшей привилегией провинциальных штатов было вотирование так называемого «добровольного дара» (don gratuit), хотя с давних уже времен это вовсе не был дар «добровольный»: Людовик XIV даже специально объяснял дофину, чтобы он как-нибудь не поймался на это слово. Сущность дела сводилась к тому, что правительство запрашивало у штатов, где они были, больше, чем на самом деле желало от них получить, и тогда начинали торговаться, причем дело велось интендантом, которому давались особые суммы для подкупа сословных представителей и который снабжался, кроме того, приказами об аресте наиболее несговорчивых из этих представителей. Сам Людовик XIV находил, что «штаты пользуются своей свободой только для того, чтобы сделать для него более приятным свое подчинение». Для достижения своей цели правительство тоже очень нередко прибегало к тому же средству, каким раньше пользовалось по отношению к Генеральным штатам, т.е. поддерживало рознь сословий1. Кроме вотирования добровольного дара, штаты занимались еще некоторыми местными делами, особенно публичными работами, но и тут правительство постоянно вмешивалось, то находя ассигнованные суммы слишком большими из боязни, что провинция не будет в состоянии уплатить в казну столько, сколько следует, то, наоборот, предписывая произвести такие-то и такие-то работы, о кото рых местные чины совсем и не думали и на которые у них не было достаточных средств. В XVIII ст., перед революцией, провинциальные штаты из больших провинций существовали только в Лангедоке, Провансе, Бретани и Бургундии, из более мелких — в Артуа, Эно (Hainaut), Камбрези и Фландрии, да в некоторых еще крохотных округах, из которых, например, четыре едва равняются теперь одному департаменту Ain. Какую роль они должны были играть в XVIII ст., об этом судить можно уже хотя бы по одному тому, что третье сословие было в них представлено главным образом не выборными членами, большей частью мэрами городов, а выборы среди двух привилегированных сословий обыкновенно подтасовывались путем чисто административных воздействий. Таково было административное устройство во Франции старого порядка. Из всех больших абсолютных монархий эпохи ни одна не была так далека от такой бюрократической централизации, как в высшей степени пестрая по своему составу монархия австрийских Габсбургов198. Это, как мы видели, не было даже государство: это были государства, соединенные под одной верховной властью, причем в каждом из них существовали (со значением провинциальных, по отношению ко всему целому, штатов) земские сеймы, отправлявшие и многие общегосударственные функции. Нельзя сказать, чтобы Габсбурги, начиная еще с Фердинанда I, не стремились слить все свои земли в единую централизованную империю199, но это было дело слишком трудное, и в большинстве случаев им приходилось довольствоваться своим фактическим абсолютизмом в отдельных «землях»; только во второй половине XVIII в., при Марии-Терезии и особенно при Иосифе II, сделаны были решительные попытки к введению в монархии бюрократической централизации. «Следует,— говорил Иосиф II,— раз навсегда положить конец зависти и соперничеству между провинциями, поставить выше всего общее благо, установить единение между ними, дабы добиться крупных выгод, равно касающихся всех». В проявлениях провинциального патриотизма он усматривал поэтому только «ложно понятую свободу, распущенность и самомнение». Он не хотел смотреть на себя как на короля чешского и венгерского, эрцгерцога австрийского, графа тирольского и т. п., и совершенно игнорировал права и привилегии отдельных земель монархии, чтобы неограниченно править ею как единой страной. Поэтому, вопреки провинциальным конституциям, он нигде не короновался и инсигнии всех земель велел перевезти в Вену, и вместе с тем желал сделать государственным языком монархии язык немецкий, за исключением двух стран, Ломбардии и Бельгии, с их старой романской культурой: поплатиться национальными правами должны были мадьяры и разные славянские племена. «Всякий,— сказано было в одном из эдиктов Иосифа II,— без труда поймет, какой это будет выигрыш для общего блага, раз повсеместно во всем государстве дела будут вестись на одном и том же языке: тогда все части монархии крепче будут одна к другой привязаны братскими узами любви, доказательством чему могут служить французы, англичане и русские». «Однако,— совершенно верно замечает по поводу централистических мер Иосифа II автор новейшего труда об этом государе,— он не был германизатором в новейшем смысле этого слова, какими, например, в настоящее время являются пруссаки в Познани, Шлезвиге или Эльзасе... Издавая свои указы, он преследовал не расовые, националистические, а чисто политические цели: он думал этим средством положить конец сепаративным стремлениям, упростить администрацию и суд, улучшить благосостояние подданных. Уничтожить национальную культуру отдельных народов, бывших под его скипетром, он и не хотел»200. Сообразно с общим своим взглядом на государство, предприняв новое административное разделение монархии, он «ради ближайшей связи и большей простоты административного производства» не принимал в рас чет ни исторических традиций, ни местного патриотизма отдельных земель монархии. Централизаторская политика Иосифа II с подготовившей ее деятельностью его матери составляет такой важный пример одной из наиболее характерных сторон западноевропейского абсолютизма, что нам следует на нем остановиться несколько дольше. Уже с самого начала XVII в. политическое значение местных чинов в немецких землях монархии Габсбургов стало приходить в упадок, но, как говорит упомянутый автор русской книги об Иосифе II201, «в руках штатов, лишившихся политического могущества и надежды на автономию, все же оставались важные правительственные функции: финансовое управление, поставка рекрутов, почти весь суд и местная администрация ведались их чиновниками, выбранными на ландтагах. Насколько,— прибавляет он,— это управление было хорошо и целесообразно, доказала война за австрийское наследство, поставившая Марию-Терезию на край гибели», когда ей «пришлось бороться не только с внешними врагами, но и с инертностью и полной беспомощностью своих же органов власти в провинциях». Мария-Тере- зия заменила орудие, оказавшееся негодным, другим, которое обещало лучшие результаты. Именно к концу ее царствования «важнейшие,— говоря словами того же автора,— и существеннейшие функции государственного управления были сосредоточены в руках коронных чиновников, но формально штаты не были уничтожены и продолжали влачить свое существование. Каждый год собирались они, почти всегда осенью перед началом военного года, чтобы выслушать запросы двора, который «приказывал им добровольно согласиться на его требования»... Эти, читаем мы далее, «тени прежних штатов несли тяжелые денежные повинности и служебные обязанности, которые правительство взваливало на них, считая для себя отяготительными некоторые функции управления. Таковы были расквартирование войск, заботы об уплате процентов по займам, содержание в исправности дорог и мостов, составление и ректификация земельного кадастра, вознаграждение за убытки, причиненные стихийными бедствиями и войнами, раскладка податей, взимание прямых и некоторых косвенных налогов, заведование благотворительными учреждениями, выбор кандидатов на школьные стипендии, опекунские дела, внесение кандидатов в дворянские книги, управление недвижимым имуществом, принадлежавшим провинциальным чинам in согроге». Я нарочно сделал эту выписку с длинным перечнем предметов ведения провинциальных сеймов, чтобы показать и большое количество, и разнообразие этих предметов. Конечно, общие собрания чинов, продолжавшиеся лишь несколько дней, имели в своих руках только общие руководство и надзор, работали же выборные комитеты, обыкновенно состоявшие из шести членов и имевшие под своим начальством низших служащих. «Чины,— говорит только что цитированный автор,— утратившие при Марии-Терезии какое бы то ни было политическое значение, играли все-таки видную роль в государственной жизни, вполне сохранив за собой первенство и в жизни общественной. Крушение, во всяком случае, не было полным». Ее преемник, Иосиф II, пошел далее. Указом 1788 г. ландтагам разрешалось собираться лишь с особого соизволения монарха и рассматривать лишь дела, указываемые каждый раз правительством. Еще раньше, в 1784 г., выборные комитеты были уничтожены, и вместо них ведение дел переходило к двум утвержденным правительством членам, считавшимся состоящими на государственной службе, наравне с другими чиновниками. Получая жалованье из земской кассы, они входили в состав бюрократического губернского присутствия. В провинциях, кроме того, прежде существовали выборные почетные должности, как их называли вообще — «земских офицеров» (Landesofficieren), в частности маршалов и вице-маршалов, президентов рыцарского сословия и провинциальных гауптманов и т. п. Правительство теперь по произволу меняло состав собраний или избирателей, вместе с тем нимало не заботясь о том, чтобы справляться с мнениями и желаниями собраний. Иосиф II не остановился и перед тем, чтобы аналогичную реформу провести в Венгрии, где комитатские сеймики, т.е. собрания привилегированных лиц каждого графства, играли большую роль и где существовал стоявший с ними в связи общий государственный сейм, один только с английским парламентом не разделивший общей судьбы сословно-предста- вительных учреждений202. Правда, он созывался очень редко, при Марии-Терезии за сорок лет ее царствования всего только три раза (в 1741, 1751 и 1763 гг.), но каждый раз он проявлял свою живучесть, а комитатские сеймики и по-прежнему собирались, часто делая оппозицию правительству. Иосиф II ни разу не созвал сейма во все свое царствование203, а сеймики всячески ограничил целым рядом мер, почти уничтоживших их прежнее значение. Заменой прежних учреждений в наследственных немецких землях монархии были во главе каждой провинции губернатор с находившимся под его начальством земским правлением (Landesgubernium), с двумя непременными членами от чинов в своем составе, причем в ведении этого областного начальника находились все дела области: администрация и полиция, церковное благочиние и благотворительность, школа и цензура, взимание податей, торговля и промышленность, надзор за благоустройством в городах и за взаимными отношениями помещиков и крестьян в деревнях, равно как разные дела, например, сиротские, тюремные, еврейские, для которых, как и для некоторых других, раньше существовали особые комиссии. Губернаторам, имевшим большую власть, но находившимся под бдительным надзором особых «фискалов», были подчинены «окружные комиссары» (Kreis- kommissaren), сосредоточивавшие в своих руках всю местную власть в округах. Эта должность существовала и раньше и была выборной от чинов, но Мария-Терезия превратила ее в коронную с расширением ее компетенции в ущерб прежним сеймовым комитетам и комиссиям, а Иосиф II поставил этим окружным начальникам прямо необъятные задачи: знание всего, что касается местного населения, его численности, занятий, настроения и т. п., заботу по комплектованию войска, по квартирной и подводной повинностям, по поимке дезертиров, по обеспечению бессрочно-отпускных воинских чинов; надзор за духовенством, школами, благотворительными учреждениями, тюрьмами, господскими судами, продовольственными магазинами, дорогами и т. п. (все это называлось «Politicum»); им же поручались взимание повинностей и защита крестьян от помещиков. Аналогичные учреждения мы видим и в землях короны Св. Стефана, и в Бельгии, и в Ломбардии. «Административное устройство при Иосифе II,— говорит новейший его историк,— получило такую стройность и законченность, что оно могло смело поспорить даже с прусским, считавшимся в то время образцовым»204. Один современный публицист писал, что Иосиф «хочет буквально превратить свое государство в машину, душу которой составляет его единоличная воля». Австрийский государственный деятель Kay- ниц говорил французскому послу, что «император так устроил всю машину, что он лично ею управляет, и что поэтому все должно остановиться в ту минуту, когда он не будет больше в силах справиться с громадной работой». Он, как мы уже видели205, считал совершенно несоответственным с званием государя тот порядок, который во Франции, при всей неограниченности королевской власти, позволял министрам играть господствующую роль и давать общее направление политике. Такой «министерский деспотизм», как он был назван во Франции, Иосиф II считал равносильным рабству самого государя. В сущности, однако, по отношению к подчиненным и Иосиф II своим министрам давал самые широкие полномочия. Во всех государствах, где только устанавливалась административная-централизация, развивалась параллельно с ней и бюрократия, в разных странах, конечно, имевшая не всегда одинаковый облик, но в существе дела везде игравшая одну и ту же роль, как главная сила, проводившая в жизнь разных классов населения одни и те же начала неограниченности государственной власти и потому полного бесправия перед ней и перед ее агентами одинаково всех общественных элементов. Сословная монархия, выросшая на почве феодальных и коммунальных учреждений, была тесно связана с системой местных самоуправлений, в которых главную роль играли сословные и корпоративные организации, часто совершенно игнорировавшие то, что было или считалось интересом всего государства. Усиление королевской власти шло рука об руку с постепенным внедрением чиновничества в частным образом управляемые и самоуправляющиеся миры поместий, городских общин с их корпорациями, провинций с их сословными сеймами, и там, где чиновничество внедрялось, оно стремилось вытеснить из их позиций и поместного владельца, и городское выборное начальство, и собрания провинциальных чинов. Подкапываясь под старые общественные силы, оно пользовалось неорганизованностью новых, чтобы сделаться всем во всем, самому сделаться особым общественным классом и захватить в свои руки монополию управления обществом, не допуская, конечно, к государственному делу и новые общественные силы. Своим призванием в жизни общества оно считало и думать за него и за отдельные сословия, его составляющие, и действовать, чтобы везде утверждать единую власть государства и его главы. Для успешного проведения в жизнь такого стремления чиновничество должно было в себе самом создать известные порядки иерархической организации, при которой сам король превращался лишь в объединяющее завершение и направляющую силу всей организации. Как в католицизме церковь все более и более делалась синонимом духовенства, так и в абсолютной монархии государство все более и более отожествлялось с административным механизмом206. Чиновничество выделилось, таким образом, в самостоятельную общественную силу, поглощавшую собой государство. Оно судило и рядило подданных, и обывателю жаловаться на чиновника можно было не в суд, а прежде всего его начальству, которое могло покрыть своего подчиненного, не согласиться на его судебное преследование, а если и подвергало его дисциплинарному взысканию, то по своему усмотрению, а не на основании общего закона. Вме сте с общественным самоуправлением падал и общественный контроль. Ответственность существовала лишь по отношению к непосредственному начальству и так далее до самого верха служебной лестницы, до никем не ограничиваемого главы государства, безответственность которого чиновничество стремилось распространить и на себя. Орудие власти, оно в силу вещей само становилось властью, желая разделить между отдельными членами «сословия» и ее прерогативы. Нередко бюрократия прямо расхищала самодержавие королей, превращая его в настоящую фикцию или, по крайней мере, по-своему преломляя в своей среде намерения и веления носителя верховной власти. Если, по Аристотелю, правильные формы правления отличаются от неправильных тем, что в первых власть одного или многих пользуется своими правами в общих интересах, а в последних — в видах исключительно своекорыстных,— на чем он и основывал различие между властью царя и тирана1,— то совершенно такая же вещь могла случиться и с чиновничьим классом: из класса государственных слуг он мог превратиться и превращался в своего рода самодовлеющее сословие, для которого неограниченная власть короля, как источника всех прав и привилегий бюрократии, была только ярлыком, покрывавшим ее собственный абсолютизм. Надлежащее устройство административной машины государства было делом сложным и трудным. Система везде создавалась без общего плана, по частям и по мере надобности в отдельных органах, из довольно разнородных элементов и не всегда по одним и тем же принципам, что мешало правильности и последовательности действия машины и вносило путаницу в дела. В государственном управлении весьма естественно образовывались и обособлялись отдельные ведомства, каждое под начальством отдельного лица, и между ними иногда возникали несогласия, раздоры и острая борьба, как это бывало, например, и между отдельными монашескими орденами католической церкви. Эти ведомства тоже хотели быть самостоятельными и самодовлеющими организациями и, как все чиновничество вообще, стремились всячески все более и более захватывать власти над обществом, вместе с тем все более и более ослабляя контроль над собой, который шел сверху, со стороны центральной власти. Когда ведомства успевали в этом стремлении, начиналась правительственная анархия, по временам, как мы видели1, встречавшаяся в истории абсолютной монархии при всей видимости единства власти. Есть еще одно, принятое в науке государственного права, обозначение описанных порядков, лучше всего характеризующее их значение в жизни общества в смысле совокупности простых обывателей. Обозначение это, принятое особенно в Германии, есть «полицейское государство» (PoIizeistaat). Государство, которое мы называем теперь полицейским, стремилось подчинить своей опеке и руководительству всю общественную жизнь во всех ее проявлениях, дабы всех и вся направить к единой цели водворения в обществе надлежащего порядка. Оно брало на себя и задачи педагогического свойства с целью превращения всего населения в благонравных подданных, понимающих, в чем их истинное благополучие, и умеющих повиноваться не за страх только, но и за совесть. Оно бралось руководить и промышленной деятельностью населения, уча и здесь его, как ему достигать истинного благосостояния и служить в то же время интересам государственной казны. Оно глубоко не доверяло самому человеку и обществу, и раз замечалось в ком-либо не особенно большое желание с безропотной готовностью повиноваться предписаниям благодетельного начальства, то предполагалось, что корнем оппозиции может быть или злая воля, или тупая косность, или глупое невежество, неспособность понять мудрость начальственных мероприятий. Сообразно с этим придумывались и пускались в ход меры правительственного воздействия на дурных подданных. Когда в обществе возникали новые потребности, которые не могли быть удовлетворены никакими существующими и получившими признание со стороны государства средствами и способами, когда выступала на сцену личная инициатива или общественная самодеятельность, это тоже прежде всего казалось наруше нием полицейского благочиния, если бы в этом даже и не заключалось прямой опасности государственному благоустройству. Чем далее развивалось полицейское государство в своем одностороннем направлении, тем все более и более полиция привыкала смотреть на себя как на главную силу, поддерживающую и чуть не создающую благоустройство государства и благосостояние его населения, благонравие этого населения и общее благочиние в его жизни,— силу, в сущности благожелательную и благодетельную, чего не могут понимать разве только злые, упрямые и невежественные люди. Чтобы, однако, эта сила действовала сообразно со своим назначением, ей необходимо было обладать самыми широкими полномочиями по отношению к опекаемому населению. Мелочная регламентация общественной жизни была необходимым следствием всей этой системы опеки, налагавшей ограничения решительно на все деятельности, какие только существовали в обществе. В эпоху полицейского государства полиции именно и принадлежали всеобъемлющие функции, и трудно указать такие сферы жизни, которые так или иначе не подлежали бы ведению полиции, под понятие которой подводилось вообще все, что касается общественной безопасности, общественного порядка, благосостояния, благочиния, благонравия и т. п.207 Можно даже исторически проследить, как постепенно все более и более умножались предметы, входившие в круг компетенции полиции, и как органы полицейской деятельности все более и более получали чисто государственный характер, тогда как в Средние века о сколь- ко-нибудь правильной организации полиции можно только говорить лишь по отношению к городам208. Начало развития полиции, как государственного учреждения, относится глав ным образом к XVII в., и одной из первых стран, получивших настоящий полицейский кодекс, была Бавария, где в 1616 г. известный реакционный деятель Тридцатилетней войны, герцог Максимилиан I, издал правительственный устав под длинным названием «Landrecht-, Polizei-, Gerichts- und Male- fiz-Ordnung». Особое развитие получила полиция и во Франции при Людовике XIV, который пользовался ее услугами и в деле перлюстрации частной переписки («черный кабинет»), и в надзоре за всеми неблагонадежными элементами общества и т. п., вплоть до цензуры книг. В Пруссии введение особенно строгого полицейского режима относится к царствованию отца Фридриха II, когда надзору и опеке властей были подчинены даже мелочи обывательской жизни, особенно в столице государства, на глазах самого короля, не терпевшего проявлений легкомыслия, праздношатания, роскоши и т. п. В Австрии полицейский режим был усилен и систематизирован особенно при Иосифе II. Усиление бюрократического и полицейского начал в государственной жизни не могло, конечно, не отозваться и на области суда. Принцип отделения суда от администрации вообще был формулирован в политических теориях сравнительно поздно, и обе эти сферы вообще между собой смешивались, но до начала бюрократизации государства суд всегда отправлялся при общественном участии, какие бы формы это участие ни принимало. Заимствованный многими европейскими странами из Англии суд присяжных является одним из лучших наследий средневековой старины, конечно, сильно видоизмененным и усовершенствованным, тенденцией же абсолютизма было всегда устранять из отправления правосудия общественные элементы и ставить судей все в большую и большую зависимость от предержащей власти. Одной из главнейших гарантий независимости судей от начальнического давления в настоящее время признается судейская несменяемость, и известно, например, что в Англии Стюарты особенно хлопотали о том, чтобы обходить ставший законом обычай несменяемости судьи, раз он добросовестно исполнял свои обязанности, ради чего в эту эпоху правительство прибегало к замещению судейских мест не постоян ными судьями и, так сказать, исправляющими должность209. Во Франции принцип несменяемости судей провозглашался еще в XIV в., но больше в смысле особой приманки для королевских слуг в борьбе с феодализмом. Людовик XI в 1467 г. даже издал ордонанс о пожизненном оставлении в должности не только судей, но и чиновников вообще, на деле же короли превосходно нарушали судейскую неприкосновенность, когда им это было нужно, ссылая и сажая в тюрьмы неугодных им судей. Однако, как мы видели, продажность должностей создала во Франции особое наследственное судейское сословие, пользовавшееся вследствие этого большой независимостью и даже смотревшее на себя как на главных сберегателей законности от произвола власти210. Когда правительству волей-неволей приходилось мириться с таким положением дел, оно в случае надобности прибегало к другому средству: судьи оставались на своих местах и спокойно делали свое дело, но известные процессы изымались из их ведения и передавались для постановления по ним приговоров в какие-либо другие учреждения, действовавшие не столько по закону, сколько по политическим соображениям. Во Франции изъятие из-под суда «естественных судей» вытекало из принципа, делавшего короля источником правосудия («toute justice emane du roi») и, следовательно, сосредоточивавшего в особе короля целиком всю судебную власть. Если король и делегировал судьям известные полномочия, источник которых был в нем самом, то вместе с тем в каждый данный момент он считал себя вправе и взять назад это делегирование, и распоряжаться своей судебной властью как-нибудь иначе, т.е. он или отдавал то или другое дело на рассмотрение одного из своих советов211, или учреждал специальный суд, причем, сверх того, могло назначаться, в случае осуждения, и более сильное наказание, нежели то, к какому подсудимый приговаривался. Король был волен в жизни и смерти своих подданных, как волен был и в их свободе, откуда и развилась практика «lettres de cachet». В эпоху Фронды сделана была попытка обеспечить во Франции личную свободу от произвольных арестов и судов, но с победой королевской власти все осталось по-старому, и практика «lettres de cachet» получила особое развитие. В чем она заключалась, это хорошо известно даже из элементарных учебников истории: в сущности это была только одна из форм применения общего всякому абсолютизму неуважения к личной неприкосновенности и свободе. Что касается до чрезвычайных судов временного или постоянного состава, то в истории абсолютной монархии они всегда играли видную роль, вспомним ли мы при этом испанскую инквизицию212 или «звездную палату» и «верховную комиссию» в Англии времен Тюдоров и Стюартов и т. п.213 Абсолютизм вообще отличался склонностью смотреть на суд как на одно из орудий, которыми власть должна и имеет право пользоваться в исключительных интересах самой же власти. Идея правосудия приносилась при этом в жертву требованиям государственной необходимости или престижа власти, и суд делался лишь одним из административных ведомств, мало чем отличавшимся от такого, например, ведомства, каким была полиция. Даже в эпоху просвещенного абсолютизма, когда стало распространяться и отчасти проводиться в жизнь более высокое представление о значении суда, правительства тех стран, где новое направление в значительной мере проявляло свою силу, не умели и не хотели отказываться на практике от применения мер чисто административного усмотрения к таким случаям, которые должны были подлежать ведению суда, строго применяющего только одни существующие законы. В этом отпошении особенно интересен пример прусской практики XVIII в. Здесь именно все было смешано в одно: администрация, полиция, суд и т. п., и власть заявляла, что она может делать все, что хочет. Фридрих Вильгельм I вме шивался непосредственно в правосудие, делал выговоры судьям, указывал им, как они должны решать дела, заменял состоявшиеся уже приговоры касательно наказаний другими, нередко более суровыми и прямо жестокими и т. п. Его сын, «король-философ», держался других взглядов и в своей судебной реформе прямо проводил принцип независимости суда от администрации, заявляя со своей стороны, что «судьи не должны обращать внимания на рескрипты, хотя бы они выходили из королевского кабинета». Реформированные Фридрихом II суды сами стали проникаться этим взглядом, и один случай показал, что новый принцип создал доверие к судам и в народе. Известен анекдот о потсдамском мельнике, не желавшем снести по требованию короля свою мельницу около его загородного дворца и пригрозившего жалобой в суд: король уступил упрямому мельнику, сказав, что, значит, «в Берлине есть судьи» (П у a des juges a Berlin). Ho в истории с другим мельником, Арнольдом, тот же Фридрих II повел себя совершенно иначе. Ему показалось, что судьи решили дело Арнольда несправедливо, и потому он отменил их приговор, самих же их за неправильное решение дела посадил в крепость. И это был не единственный случай королевского воздействия на правосудие: история с Арнольдом только наделала в свое время много шуму и потому попала во все биографии Фридриха II, хотя вообще, конечно, королевский произвол в его царствование и не проявлялся в области правосудия так часто и так грубо, как при его отце. Итак, судебная власть в абсолютной монархии вполне соответствовала общему духу ее других учреждений, и, конечно, прежде всего государственная власть пользовалась судом, как безусловно от нее зависимым орудием, в делах, имевших политическое значение. Сами реформы в области суда, предпринимавшиеся правительствами этой эпохи, направлялись в значительной мере в сторону превращения судов в более удобные и послушные орудия политических видов государственной власти, хотя, конечно, многое в этих реформах вытекало из крайней неудовлетворительности самих судов, унаследованных абсолютной монархией от Средних веков. Выше мы уже говорили о том, что в XVIII в. абсолютная монархия в разных местах прибегала к преобразованиям в области действующего права214, с чем обыкновенно тесно были связаны реформы и в судебном устройстве. В обоих отношениях абсолютизму предстояло совершать очень сложную и трудную работу, и достаточно будет одной ссылки на пример Австрии, чтобы можно было судить о том, насколько, действительно, работа была сложна и трудна215. В Австрии до середины XVIII в. в области суда царила средневековая путаница — без общего порядка не то что для всего государства, но даже для отдельных округов или городов одной и той же провинции, равно как для отдельных сословий и корпораций, причем отдельные судебные учреждения или заезжали одно в компетенцию другого, или спихивали одно другому дела, занимаясь, наконец, не одним судом, но и деланием разных распоряжений по подведомственной части. Что касается до того, в какие инстанции по каким случаям можно было приносить апелляционные жалобы, это был уже такой мудреный вопрос, что часто оставался на практике совершенно неразрешимым. Само материальное право было чем-то хаотическим, так как представляло собой бесформенную массу часто противоречивых законов самого несходного происхождения, какую-то кучу, в которую были свалены нормы и канонического, и римского, и феодального права со всем его разнообразием по отдельным местностям. Да и судебный персонал был донельзя плохой, юридическое образование судей неважное, добросовестность их и честность такая, что за ними в народном мнении утвердилось представление как о пьявицах. Судопроизводство отличалось при всем том страшной медленностью, и остряки говорили о настоящем «бессмертии процессов»; само ведение дел, вдобавок, было крайне дорого. Все это дополнялось жестокостью уголовного права с его пытками и казнями. Начало реформы судебной части в монархии Габсбургов было положено только при Марии-Терезии, за исключением Венгрии, где сейм и комитатские сеймики упорно отстаивали старину, бывшую выгодной для привилегированных сосло вий. Мария-Терезия учредила, именно в 1749 г., особое, совершенно отделенное от администрации «наивысшее присутственное место по юстиции» (Oberste Justiz-Stelle), соединявшее в себе функции Министерства юстиции с функциями высшего апелляционного судилища. В отдельных провинциях суд тоже был отделен от администрации, т.е. провинциальные управления должны были ведать лишь администрацию, а суд отошел к юстиц-сенатам, все-таки, однако, бывшим в подчинении у губернаторов, все же низшие коронные суды были объединены в земские суды, действовавшие от имени высочайшей власти, но состоявшие, по-старому, из судей, которые назначались и смещались городскими магистратами и землевладельцами и от них же получали жалованье. Вскоре (в 1753 г.) была учреждена еще особая комиссия для кодификации («компиляции») общеавстрийского гражданского и уголовного права. В 1767 г. она представила императрице на утверждение нечто среднее между собранием и сводом законов, восьмитомный «Терезианский кодекс», потребовавший, однако, переделки в другой комиссии. Годом позже был утвержден императрицей выработанный тоже особой комиссией уголовный кодекс, известный под названиями «Терезианской Немезиды» и «Терезианского уголовного уложения». С современной точки зрения, это было нечто невозможное, так как для подсудимого не полагалось никаких гарантий: судопроизводство совершалось при закрытых дверях, чисто бумажным образом, с массой ненужных формальностей, причем коронный судья был и прокурором, и адвокатом, и судьей, решавшим одновременно как вопрос о факте, так и о мере наказания. Компиляционная комиссия действовала и при Иосифе II. В 1784 г. она представила императору доклад, в котором совершенно справедливо указывала на то, что «для монарха опасно предоставлять частным лицам216 и их служащим такую важную функцию государственной власти, как судебная» и что «опасно также допускать до исправления судебных должностей таких лиц, которые даже не подвергались экзамену и которые смотрят на свои обязанности как на нечто второ степенное». Иосиф II, разумеется, не мог с этим не согласиться, и потому все его усилия были направлены к огосударствлению суда, которое не могло, однако, при тогдашних взглядах быть чем-либо иным, кроме его бюрократизации. Между прочим, «как не заслуживающие доверия правительства и народа», император совсем упразднил господские суды по уголовным делам. Жизнью и свободой подданных должны были впредь распоряжаться только правительственные судьи. С другой стороны, от судей требовались юридическое образование и служебная опытность. Ta же самая комиссия занялась и решением вопроса, издать ли новый уголовный кодекс или только исправить Терезианский, и дело было в конце концов решено в первом смысле. В 1787 г. были изданы «Всеобщий законник о преступлениях и наказании оных» (Allgemeines Gesetzbuch iiber Verbrechen und derselben Bestrafung), и «Всеобщий гражданский законник» (Allgemeines Gesetzbuch), целью которого было «ввести однообразное цивильное право во всех наследственных немецких землях», хотя при добровольном согласии сторон дозволялось пользоваться и местными обычаями, существующими «с молчаливого согласия государя страны». Говоря обо всех этих мероприятиях австрийского правительства второй половины XVIII в. в области суда, нельзя не упомянуть еще об одной стороне дела, характерной вообще для эпохи абсолютной монархии, хотя эту сторону и нельзя поставить в вину исключительно самому абсолютизму. Речь идет именно о страшном варварстве уголовных законов вплоть до середины XVIII в., когда впервые началось их смягчение, не бывшее, однако, настолько решительным, чтобы и о реформированном уголовном праве нельзя было сказать, что оно было страшно жестоко. Только что названная «Терезианская Немезида» была вся построена на принципе устрашения, дабы, как у нас говорилось в старину, другим неповадно было. Этот уголовный кодекс был, так сказать, битком набит казнями, и отдельные его статьи заключали в себе даже подробности, как их совершать в случаях сожжения, четвертования, сажания на кол и других подобных приемов. Самые жестокие казни были для религиозных и политических преступлений. К чести Иосифа II нужно отметить, что он в качестве соправителя своей ма тери настоял на отмене пытки и на неприменении на практике наиболее мучительных казней. По вступлении на престол Иосиф II фактически отменил смертную казнь секретным циркуляром судам от 9 марта 1781 г., где предписывалось только объявлять, но не приводить в исполнение смертные приговоры. По уголовному его законодательству 1787 г. смертная казнь, в крайних случаях, могла применяться только при введении военного положения. Другие наказания, впрочем, были оставлены по-прежнему довольно жестокие. Только по преступлениям против религии прежние тяжкие наказания заменялись срочным, хотя и очень строгим тюремным заключением217.
<< | >>
Источник: Кареев Н.. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков: общая характеристика бюрократического государства и сословного общества «старого порядка». 2009

Еще по теме Глава X УПРАВЛЕНИЕ И СУД ПРИ «СТАРОМ ПОРЯДКЕ»:

  1. Глава XIII СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО, ПРОМЫШЛЕННОСТЬ И ТОРГОВЛЯ ПРИ «СТАРОМ ПОРЯДКЕ»
  2. Глава VIII ПРИДВОРНЫЙ БЫТ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ РОЛЬ ДВОРА ПРИ «СТАРОМ ПОРЯДКЕ»
  3. Мануфактуры при старом режиме.
  4. Глава 10 О передаваемом в трастовое управление имуществе (и немного — об общественном порядке в период передачи)
  5. Пат элит: пределы конфликта и образование классов при старом режиме
  6. ГЛАВА VII СУД
  7. Глава 7 СУД И ПРОЦЕС
  8. Глава 2 Самодержавие и пореформенный суд
  9. Глава 5. Суд.
  10. ГЛАВА IX. СУД И ПРОКУРАТУРА
  11. Глава 5 Суд в государственно-правовом развитии России начала XX в.
  12. § 202. Управление при синонимических словах
  13. § 202. Управление при синонимических словах
  14. ЧАСТЬ ВТОРАЯ ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИ УПРАВЛЕНИЙ ВРЕМЕНЕМ